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SENADO FEDERAL Advocacia Núcleo de Defesa das Prerrogativas Parlamentares
EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI, EMINENTE RELATOR
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Reclamação nº: 88.121/DF Embargante: CPMI do INSS
| EMENTA: CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. |
|---|
| EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CPMI DO INSS. |
| QUEBRA DE SIGILO TELEMÁTICO, BANCÁRIO E |
| FISCAL. LEGALIDADE MANTIDA. MEDIDA |
| PRUDENCIAL DE CUSTÓDIA. RETIRADA DO |
| ACERVO DO SISTEMA INSTITUCIONAL DA |
| COMISSÃO. NECESSIDADE DE |
| ESCLARECIMENTOS PARA PRESERVAÇÃO DA |
| FUNÇÃO INVESTIGATÓRIA DO CONGRESSO. |
| 1. Embargos opostos em decisão liminar que indeferiu a |
| anulação das quebras de sigilo por ela decretadas, mas |
| determinou, por cautela, o encaminhamento da |
| documentação à Presidência do Senado Federal. |
| 2. Ausência de intimação válida da CPMI. Aparente |
| incompatibilidade lógica entre a providência cautelar e a |
| validade da quebra. Aspectos da execução da ordem que |
| excedem o conteúdo conhecido da decisão judicial. |
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A COMISSÃO PARLAMENTAR MISTA DE INQUÉRITO DO INSS, instituída pelo Requerimento n. 7, de 2025, por seu Presidente, o Senador da República Carlos Viana, por meio da Advocacia do Senado Federal, nos termos do art. 52,
oa
SENADO FEDERAL Advocacia Núcleo de Defesa das Prerrogativas Parlamentares inciso XIII, da Constituição, e dos artigos 205, § 3º, 80 e 31 do Regulamento Administrativo do Senado Federal, instituído pela Resolução do Senado Federal nº 58 de 10 de novembro de 1972, ratificada pela Resolução n. 6, de 2024 e atos
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posteriores, vem, respeitosamente, perante Vossa Excelência, com fundamento no art. 619 do Código de Processo Penal, bem como no art. 3º do CPP c/c o disposto no art. 1.022, incisos I e II, do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente, opor os presentes
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
em face da decisão liminar proferida nos autos da Reclamação Constitucional nº 88.121/DF, divulgada parcialmente pelos meios de comunicação no dia 12/12/2025, pelas razões a seguir expostas.
I. SÍNTESE FÁTICA
Consoante comunicação oficial do Gabinete de Vossa Excelência 1, na Reclamação Constitucional nº 88.121/DF, de interesse do Senhor DANIEL
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1 Divulgado de forma ampla pela imprensa. Transcreve-se o teor da nota: "Na Rcl 88.121, em
decisão liminar, o Ministro Dias Toffoli INDEFERIU um pedido de anulação das quebras de sigilos telemático, bancário e fiscal determinadas pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do INSS, relacionadas aos peticionantes. Na decisão, ficaram mantidas as quebras de sigilo deliberadas tanto pela CPMI quanto pelo juízo criminal de origem. Considerando o caráter liminar da decisão, por medida de cautela, determinou-se que os documentos decorrentes da quebra de sigilo requerida pela CPMI sejam encaminhados diretamente à Presidência do Senado Federal, onde permanecerão acautelados até posterior deliberação pelo STF. Foram cientificados da decisão, o Banco Central do Brasil e à Secretaria da Receita Federal, para que encaminhem as informações ao STF, para futura análise de mérito. Gabinete do Ministro Dias Toffoli Supremo Tribunal Federal". Disponível em: https://www.migalhas.com.br/quentes/446379/dias-toffoli-retira-quebra-de-sigilos-contra- vorcaro-da-cpi-do-inss. Acesso em 15/12/2025.
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VORCARO, foi indeferido o pedido de anulação das quebras de sigilo telemático, bancário e fiscal deliberadas pela CPMI do INSS, tendo sido expressamente preservada a validade jurídica dessas medidas, bem como das quebras
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determinadas pelo juízo criminal de origem. Na mesma comunicação lê-se que, por medida de prudência, determinouse que os documentos decorrentes da quebra de sigilo requerida pela CPMI fossem encaminhados diretamente à Presidência do Senado Federal, onde permaneceriam acautelados até ulterior deliberação do Supremo Tribunal Federal, com ciência dirigida ao Banco Central do Brasil e à Secretaria Especial da Receita Federal, para encaminhamento das informações ao STF. No plano da execução prática dessa determinação, contudo, verificou-se a retirada integral do acervo referente a estas quebras do sistema-cofre JUBARTE, ambiente eletrônico seguro no qual já se encontravam regularmente
armazenados os dados até então recebidos e incorporados ao circuito institucional de trabalho da Comissão. Tal circunstância produziu, como efeito imediato, a supressão do acesso da Comissão ao próprio acervo probatório que havia sido regularmente constituído no exercício de suas competências constitucionais, em relação ao aludido ponto da investigação. Os presentes embargos não se voltam, evidentemente, contra o reconhecimento da legalidade das quebras - ponto em relação ao qual a CPMI saúda e manifesta convergência com a decisão -, mas visam a sanar contradições, omissões e ambiguidades operacionais que, se não esclarecidas, podem comprometer a coerência interna do comando decisório e a adequada
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SENADO FEDERAL Advocacia Núcleo de Defesa das Prerrogativas Parlamentares convivência entre a função jurisdicional de controle e a função constitucional investigatória do Congresso Nacional.
A atuação jurisdicional de controle sobre atos das Comissões Parlamentares
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de Inquérito tem sido tradicionalmente orientada por critérios de deferência institucional, sobretudo quando não se identificam ilegalidades manifestas ou desvios de finalidade - tal é a hipótese dos autos. Essa autocontenção visa a preservar o equilíbrio entre os Poderes e assegurar o exercício legítimo de competências constitucionalmente atribuídas ao Legislativo.
II. PEDIDO PREL IMINA R.
A primeira providência necessária diz respeito à regularidade do
contraditório institucional. A CPMI não pode exercer adequadamente suas prerrogativas constitucionais sem acesso integral aos autos. Neste processo, o eminente Relator já reconheceu o direito de acesso aos elementos de prova documentados por parte de interessados. Também deferiu acesso à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal. Não se revela compatível com essa mesma racionalidade que o acesso seja obstado ao próprio órgão constitucional que deliberou a quebra, solicitou as informações e delas depende para o cumprimento de seu dever institucional. É inequívoco, ainda que eventualmente seja qualificada como terceira interessada, que a CPMI figura como o principal ator institucional que suportará as eventuais consequências do julgamento, sendo desarrazoado que seja excluída do devido processo legal.
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Dessa forma, vale-se a CPMI dos presentes embargos para, de forma preliminar, requerer pleno acesso aos autos.
Do mesmo modo, impõe-se reconhecer que não houve intimação válida da
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CPMI acerca do conteúdo da decisão. Com efeito. A ciência dirigida à Presidência do Senado Federal, ainda que relevante no plano institucional, não se confunde com a intimação da Comissão Parlamentar Mista, que é órgão do Congresso Nacional, com composição mista, direção própria e competências constitucionalmente definidas. Importa ressaltar que a CPMI não recebeu nenhuma comunicação com o conteúdo da decisão, seja internamente, na Casa Legislativa, seja pelo STF. Dessa forma, a peticionária sequer teve acesso à decisão até o momento, ressalvado o que se divulgou na imprensa e o conteúdo da nota à impresa divulgada pelo Gabinete de Vossa Excelência..
A ausência de intimação formal impede a fluência regular de prazo e impõe, como consequência do devido processo, a devolução integral do prazo recursal à CPMI, contado da intimação efetiva do órgão por sua representação institucional. Requer, ainda, a regularização das intimações, tanto de forma pessoal à Presidência da CPMI via e-mail (cpmi.inss@senado.leg.br), como aos advogados públicos que a representam em juízo também via e-mail (advocacia@senado.leg.br).
III. DOS FUNDAMENTOS PARA O PROVI MENTO DOS EMBARGOS.
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Ao reconhecer a legalidade da quebra de sigilo deliberada pela CPMI, a decisão a terá situado necessariamente no mesmo plano jurídico de inúmeras outras quebras já perfectibilizadas e consumadas pela mesma Comissão ao longo
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de seus trabalhos. Com efeito, a CPMI do INSS já determinou numerosas diligências probatórias inerentes a seus poderes constitucionais, sem que jamais se tenha cogitado de separação do acervo ou de deslocamento de sua custódia para autoridade diversa da Comissão investigante. Não obstante, no caso concreto, adotou-se providência inédita de separação da documentação em relação ao ambiente institucional da CPMI, mediante direcionamento da guarda à Presidência do Senado Federal. Essa inovação, inspirada embora por legítima cautela, não poderia se sustentar sem que estivesse afirmada a presença do fumus boni iuris, elemento
que ficou excluído pela própria decisão, já que, segundo se divulgou, esta manteve a validade das quebras decretadas pela Comissão Parlamentar. No plano da teoria geral das medidas cautelares, a presença do periculum in mora não se sustenta de maneira autônoma, dissociada do fumus boni iuris. Reconhecida expressamente a validade jurídica da quebra de sigilo e a competência constitucional do órgão que a determinou, torna-se necessário esclarecer em que medida subsistiria fundamento jurídico de importância suficiente para a imposição de providência cautelar adicional que, na prática, limita o exercício da função investigatória. Em outras palavras, se a quebra de sigilo é válida, não há fumaça de bom direito para a concessão de outras medidas cautelares ou liminares, ainda que eventualmente estivesse presente, na ótica do julgador, perigo na demora. Há,
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data venia, incompatibilidade lógica interna ao decisum, ao menos em relação ao que foi divulgado.. E mais: não houve, até aqui, nenhum histórico de inadequação no
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tratamento de dados sigilosos por esta Comissão Parlamentar de Inquérito, que tem sido rigorosa na observância de formalidades legais. Dessa forma, há que se fazer decisão integrativa a fim de que tal ponto seja devidamente examinado. A ausência dessa explicitação gera uma tensão interna entre a afirmação da validade do ato investigatório e a adoção de medida prudencial que, na prática, sugere uma excepcionalidade não afirmada no plano jurídico. Em segundo lugar, a nota não esclarece suficientemente o alcance material e temporal do comando de "encaminhamento direto" dos documentos. A redação divulgada, supondo-se coerente com o teor da decisão de Vossa
Excelência, permite compreender que a cautela se dirigia ao fluxo futuro de informações, a contar da data do recebimento da intimação que viria a ser encaminhada à Presidência do Senado e aos entes encarregados do cumprimento das requisições (Banco Central do Brasil e Receita Federal) Entretanto, a execução prática da ordem pelo Senado Federal resultou em que tenham sido retirados dados até então já regularmente recebidos e armazenados pela CPMI no sistema-seguro JUBARTE, ficando indisponíveis para a CPMI.
É possível, nesse contexto, que no intuito de cumprir com zelo a determinação judicial, tenha-se adotado interpretação mais abrangente do comando, promovendo a retirada de conteúdos já existentes, quando a medida
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SENADO FEDERAL Advocacia Núcleo de Defesa das Prerrogativas Parlamentares cautelar, em rigor, ao que se dessume da Nota Oficial, parece estar circunscrita ao acautelamento de novos dados a serem recebidos. Essa observação não encerra qualquer juízo de censura institucional, mas
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revela a necessidade de ESCLARECIMENTO JURISDICIONAL MAIS PRECISO, inclusive para corrigir eventual equívoco. Somente a própria CPMI detém competência constitucional investigatória e responde por suas conclusões, razão pela qual a separação do acervo, se mantida, exige delimitação clara de seu alcance e de seus efeitos, de modo a evitar que se produzam consequências não necessariamente pretendidas pelo comando judicial.
Importa ainda considerar o elemento temporal. As Comissões Parlamentares de Inquérito possuem prazo determinado de funcionamento, e a utilidade constitucional de sua atuação depende do acesso tempestivo aos
elementos probatórios. A manutenção de medida cautelar que restrinja o acesso da CPMI aos dados, ainda que inspirada por prudência, pode produzir dano irreversível à
investigação não por ilegalidade, mas pelo simples decurso do tempo. Esse dado
recomenda especial atenção à proporcionalidade e à duração da cautela.
Conforme a lição de Humberto Theodoro Jr.:
O periculum in mora deve ser evitado para o autor, mas não à custa de transportá-lo para o réu (periculum in mora inversum). Em outros termos: o autor tem direito a obter o afastamento do perigo que ameaça seu direito. Não tem, todavia, a faculdade de impor ao réu que suporte dito perigo. A tutela provisória, em suma, não se presta a deslocar ou transferir risco de uma parte para a outra. (...)
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Ocorre o periculum in mora inverso, quando o deferimento da medida de urgência, ao afastar o perigo de dano irreparável enfrentado pelo requerente, acaba por impor ao requerido que suporte risco igual ou 9 maior, como consequência imediata da própria providência emergencial
decretada.
A função da tutela cautelar ou antecipatória é eliminar, durante a demora do processo, o perigo de dano, seja em defesa do autor como do réu. Quando a medida provisória afasta o perigo para o requerente mas o mantém para o requerido, forçoso é reconhecer que o periculum in mora não foi eliminado do processo. Apenas se alterou o sujeito processual a ele submetido.
A propósito do tema, fala-se que esse tipo de solução é inaceitável, porquanto o periculum in mora não pode ser visto como via de mão única,
endereçada apenas a favorecer uma das partes. Para que a tutela jurisdicional seja justa e equitativa a avaliação do periculum tem de comportar-se como via dupla, em que se balanceiem igualmente os interesses de ambas as partes contrapostas. Afinal, é dever do juiz dispensar o tratamento mais igualitário possível aos litigantes (NCPC, art. 139, I) e de ser sempre imparcial na condução do processo (arts. 144 e 145).
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(Humberto Theodoro Jr., Curso de Direito Processual Civil, Vol. I, 58ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2017. pp. 633-635).
Requer-se, nesse sentido, que seja esclarecido o exato alcance da determinação de encaminhamento e acautelamento, de modo a consignar se ela se limitava aos dados encaminhados a partir de então ou se alcançaria também
SENADO FEDERAL Advocacia Núcleo de Defesa das Prerrogativas Parlamentares o acervo já recebido e armazenado no sistema-cofre, possibilitando, se for o caso, a devolução dos arquivos retirados ao sistema JUBARTE, ambiente seguro originalmente utilizado pela CPMI, restabelecendo-se o acesso institucional da
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Comissão. Ainda, é necessário esclarecer se a custódia temporária dos documentos na Presidência do Senado Federal importa em proibição de acesso aos membros da própria CPMI - fato que não parece decorrer logicamente da decisão de Vossa Excelência, ao menos no conteúdo divulgado pela nota oficial do gabinete do Ministro. Com efeito, o acesso in loco pelos parlamentares e por eventuais servidores em colaboração preservaria a natureza prudencial do comando, sem obstar de forma tão dura o andamento das investigações e o trabalho que precisa ser realizado, no sentido de interpretação e cruzamento de dados recebidos.
Subsidiariamente, caso Vossa Excelência entenda por manter a decisão em seus próprios termos, com a custódia provisória fora do ambiente institucional da CPMI, requer-se que a matéria seja submetida de imediato à ratificação pelo Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal, em especial no capítulo em que afirma a validade da prova. Explica-se: com a ratificação colegiada, não subsistiria dúvida acerca da possibilidade de uso dos documentos pela CPMI. Assim, se permitiria a Vossa Excelência, mantida a declaração de validade da quebra, ajustar o regime de acesso aos documentos, liberando-os à Comissão de forma compatível com o sigilo externo e com a urgência inerente ao prazo determinado de funcionamento da CPMI.
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III. PEDIDOS
Ante o exposto, requer-se a Vossa Excelência: 11 a. a concessão de vista integral dos autos, por intermédio dos
Advogados do Senado Federal que assessoram a CPMI, bem como a devolução integral do prazo recursal a partir da concessão de vista;
b. o esclarecimento e, se for o caso, a correção da aparente
contradição entre o reconhecimento da legalidade das medidas probatórias decretadas e a adoção de medida prudencial excepcional e inédita de separação e custódia da documentação por órgão estranho à investigação. c. o esclarecimento quanto ao alcance da ordem e, se for o
caso, a determinação de recomposição do acervo recebido
até a data da comunicação da decisão, a ser disponibilizada novamente no sistema seguro JUBARTE;
d. subsidiariamente, eventualmente mantida a decisão nos
demais pontos, o esclarecimento quanto a se a custódia temporária dos documentos na Presidência do Senado Federal importa em proibição de acesso aos membros da própria CPMI ou se os membros do colegiado podem ter
acesso in loco ao acervo, possibilitando, ainda que de forma
rudimentar, a continuidade das investigações neste capítulo;
e. finalmente, a submissão imediata da decisão à ratificação
pelo Plenário Virtual, de modo a assegurar que, mantida a
validade da quebra, seja assegurado acesso tempestivo da
CPMI aos documentos indispensáveis ao exercício de sua função constitucional;
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f. Adicionalmente, requer habilitação nos autos e ainda, a
regularização das intimações, tanto de forma pessoal à Presidência da CPMI via e-mail (cpmi.inss@senado.leg.br), 12 como aos advogados públicos que a representam em juízo
também via e-mail (advocacia@senado.leg.br) e publicação oficial.
Brasília, em 15 de dezembro de 2025.
Hugo Souto Kalil | OAB DF 29.179
Advogado do Senado Coordenador do NUPAR
Documento assinado eletronicamente
Fernando César Cunha | OAB DF 31.546
Advogado-Geral Adjunto de Prerrogativas
Documento assinado eletronicamente
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