158 KiB
\\ ALE RJ
ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO DE JANEIRO
| Comissao de
Servidores
A arquitetura política do endividamento: Governo Castro, Consignado do Banco MASTER, e a expropriação da folha de pagamento dos servidores estaduais no Rio de Janeiro
Deputado FLAVIO SERAFINI Presidente da Comissão
Rio de Janeiro, 28 de maio de 2026.
Este estudo foi elaborado pela equipe da Comissão de Servidores Públicos da ALERJ, no âmbito do mandato coletivo Flávio Serafini.
EXPEDIENTE
Coordenação
Danilo George Ribeiro
Pesquisadores
André Luiz de Carvalho Matheus
Hugo Berta Ivan Dias Martins Lídia Arantes
Comunicação
Martha Neiva Moreira
SUMÁRIO EXECUTIVO_____________________________________________________ 4 INTRODUÇÃO___________________________________________________________________ 6
METODOLOGIA DE PESQUISA EMPÍRICA_________________________________ 11
SEÇÃO 1 - Crédito Consignado e Superendividamento no Brasil____________________14
- O mercado de crédito consignado__________________________________________ 14 2. Servidores públicos, aposentados e pensionistas como pilar do mercado_____ 17
- O relaxamento regulatório e a multiplicação das modalidades de crédito consignado_________________________________________________________________ 18 3.1.
Governos Lula e Dilma Rousseff____________________________________________18 3.2. Governo Bolsonaro: Leis 14.131, de 2021 e 14.431, de 2022___________________ 19 3.3. Modelos de crédito pessoal consignado___________________________________ 20 3.4. Panorama do Endividamento no Brasil, nas Regiões e no Estado do Rio de Janeiro______________________________________________________________________22 3.5. Dignidade, Mínimo Existencial e a Reestruturação do Débito_________________ 27 3.6. Atualização do quadro normativo - ADPFs 1005, 1006 e 1097, Acórdão TCU 1094/2026 e MP 1.355________________________________________________________ 29 4. Banco Master e
Credcesta_________________________________________________32 SEÇÃO 2 - Crédito consignado no Rio de Janeiro_________________________________ 35 1. Crédito consignado e servidores públicos estaduais no Rio de Janeiro________ 35 1.1. Cenário
dos servidores no estado do Rio de Janeiro_________________________35 1.2. A regulamentação do Crédito Consignado no Rio de Janeiro_________________37 1.3. Os decretos 47.561 e 47.625, de 2021_______________________________________ 38 1.4. O decreto 49.526, de 2025________________________________________________ 39 2.
Panorama de consignações no Rio de Janeiro - Volume de contratos e empresas 40
- Master e Credcesta no Rio de Janeiro______________________________________ 45
3.1. Tipos de contratos e irregularidades de contratação_________________________51 3.2. Contestações de empréstimos Credcesta/Banco Master no âmbito do Poder
Judiciário do Estado do Rio de Janeiro_________________________________________57 3.3.
Juros, custos indiretos e produtos secundários_____________________________60 3.4. Grau de comprometimento de renda e superendividamento________________ 64
SEÇÃO 3 - Enfrentamento ao Superendividamento - Perspectivas e propostas_____ 72
- Panorama legislativo e jurídico: O combate aos abusos no Crédito Consignado 72
- Responsabilização________________________________________________________ 76
- Análise Técnica final: a expropriação da dignidade no ERJ____________________78 CONCLUSÃO E ENCERRAMENTO________________________________________________ 79 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS______________________________________________82
SUMÁRIO EXECUTIVO Relatório Preliminar - Comissão de Servidores Públicos da ALERJ "A
arquitetura política do endividamento: Governo Castro, Consignado do Banco MASTER e a expropriação da folha de pagamento dos servidores estaduais no Rio de Janeiro"
Contexto e Problema Central
O relatório investiga a expansão do crédito consignado no Estado do Rio de Janeiro, com foco nas operações do Banco Master e do cartão de benefícios Credcesta (PKL One). Entre 2014 e 2025, os servidores estaduais acumularam perda salarial real de cerca de 40% (inflação de 94% contra reajustes de apenas 19,7%), enquanto o governo de Cláudio Castro (2021-2026) editou decretos que ampliaram margens consignáveis e criaram novas modalidades de crédito rotativo, permitindo comprometimento de até 100% da renda líquida do servidor.
Principais Evidências
- Endividamento massivo - 1,14 milhão de consignações para 423.991 vínculos (média de 2,2 contratos por servidor). 81,54% referem-se a produtos financeiros.
- Concentração - Banco Master + PKL One (Credcesta) somam 156.936 contratos e R$ 5,5 bilhões movimentados (14,24% do mercado estadual). 3.
Juros abusivos - Taxa de 5,5% ao mês no saque do cartão Credcesta (CET
anual > 95%), mais que o dobro do limite do Conselho Nacional de Previdência Social - CNPS para cartões consignados (2,46% a.m.). Nos empréstimos consignados convencionais, o Master cobrava 3,55% a.m. (52% a.a.), contra média de 1,79% a.m. dos grandes bancos.
- Comprometimento de renda - Análise de 195 contracheques (amostra com viés, majoritariamente SEEDUC) mostra que 60% dos servidores têm descontos acima de 50% da remuneração bruta; 7,3% têm descontos equivalentes ao salário líquido; 10,4% têm descontos superiores ao dobro do líquido. Casos de pensionistas recebendo menos de R$ 400 líquidos.
- Favorecimento ilegal - Decreto 47.625/2021 (27/05/2021) criou margem de 20% para cartão de benefício; cinco dias depois, o governo firmou termo de credenciamento exclusivo com a PKL One (Credcesta), violando a Circular BACEN 3.522 que veda monopólio. O decreto também autorizou contratação por WhatsApp e biometria facial, gerando relatos de contratos não reconhecidos.
- Fraude sistêmica - O Banco Master e o Banco Pleno (do mesmo grupo) estão em liquidação extrajudicial, com investigação de fraude excedendo R$ 50
bilhões (Operação Compliance Zero). O Rioprevidência comprou títulos podres do Master, e servidores tiveram duplo prejuízo: individual (juros abusivos) e coletivo (perda no fundo de pensão).
Responsabilização Proposta
O relatório aponta responsáveis em três dimensões:
- Normativo-política: ex-governador Cláudio Castro (decretos 47.625/2021 e
49.526/2025). - Administrativa: ex-secretário da Casa Civil Nicola Miccione, que assinou o
credenciamento exclusivo. - Técnico-operacional: Coordenação de Gestão de Consignações (CONSIG),
por omissão no controle.
Recomenda-se ao Ministério Público do Rio de Janeiro a instauração de inquérito civil e criminal, e à ALERJ a instalação de Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI).
Conclusões e Recomendações Finais
- Ilegalidade dos descontos integrais - Descontos que violam o mínimo existencial (R$ 600,00) são inconstitucionais.
- Crédito responsável - O descumprimento do Art. 54-D do CDC autoriza revisão judicial com redução drástica de juros.
- Portabilidade e repactuação - Deve-se viabilizar a migração de contratos para taxas de mercado e aplicar a Lei do Superendividamento (14.181/2021). 4.
Medidas urgentes - Suspensão de novas averbações de cartões consignados
(já determinado pelo TCU no Acórdão 1094/2026); adequação dos decretos estaduais à MP 1.355/2026 (que reduz margens e extingue cartões consignados até 2029).
INTRODUÇÃO
O objetivo central deste trabalho é identificar uma lógica perversa do endividamento dos servidores públicos, aposentados e pensionistas no Estado do Rio de Janeiro, marcada pela expansão da contratação de empréstimos consignados e pelo peso crescente destes instrumentos de crédito na vida financeira deste segmento da população. Em especial, procuramos localizar e demonstrar que os contratos de crédito operados pelo Banco Master e sua subsidiária Credcesta são particularmente lesivos e que houve conivência do Poder Executivo fluminense na autorização e expansão da atuação do banco entre o funcionalismo público estadual. Buscamos contextualizar a atuação do Banco Master no Rio de Janeiro como parte de
um processo mais amplo de expansão do crédito pessoal consignado no Brasil, em que perpassa uma lógica de conversão progressiva de salários e benefícios sociais em ativos financeiros, que não somente provém ganhos monetários imediatos na forma de juros, mas também circulam no mercado de capitais, permitindo ganhos secundários. Deste modo, a expansão do crédito consignado permite a captura de parte crescente e substancial do orçamento do Estado pelo mercado financeiro enquanto fonte constante e segura de rendimento, às custas de progressivos endividamento e comprometimento de renda de servidores públicos. Por sua vez, insuficiências patentes de controle e regulação ameaçam expor estes a capitais predatórios, como o caso Master bem comprova.
No Rio de Janeiro, o aumento do endividamento agrava um processo de espoliação sofrido pelos servidores públicos, aposentados e pensionistas, combinando-se com elementos já bem estabelecidos de empobrecimento e precarização. Entre 2014 e 2025, a inflação acumulada no Estado do Rio de Janeiro chegou a cerca de 94%, enquanto os salários dos servidores permaneceram congelados até 2021 e tiveram reajustes limitados, alcançando aproximadamente 19,7%. Esse descompasso entre a ausência de recomposição salarial e o aumento contínuo da inflação ao longo do tempo fez com que os vencimentos não acompanhassem a elevação do custo de vida no período. Como resultado, houve significativa perda do salário real, estimada em cerca de 40%, evidenciando um processo contínuo de corrosão salarial dos servidores estaduais.
Para dimensionar a complexa realidade do Estado do Rio de Janeiro, é imperativo analisar a estrutura da folha de pagamento do funcionalismo público, que atualmente totaliza 423.991 vínculos. Desse montante, 182.064 representam servidores ativos, correspondendo a 42% do quadro, enquanto os inativos somam 159.583 (37%) e os pensionistas totalizam 82.344 (20%). Todo esse contingente gera um dispêndio mensal de R$3,3 bilhões aos cofres públicos. A análise da folha de pagamento do Estado do Rio de Janeiro revela um cenário de desequilíbrio estrutural preocupante: ao somarmos inativos (37%) e pensionistas (20%), chegamos a 57% do total de vínculos, superando significativamente o contingente de servidores ativos, que representa apenas 42%.
Os dados expõem um Estado asfixiado pela lógica da austeridade, que justifica o desmonte dos serviços públicos. A inversão da pirâmide funcional - com o peso de inativos e pensionistas sobrepondo-se aos ativos - não é um acidente, mas o resultado de sucessivas
reformas do Estado que priorizam o equilíbrio fiscal a frio em detrimento da função social do
setor público. Esse cenário de subfinanciamento e falta de concursos não apenas sobrecarrega o servidor da ativa, mas serve de pretexto para novas rodadas de privatizações e precarização, transformando o direito ao serviço público em um horizonte de escassez e incerteza institucional. A gravidade do cenário acentua-se ao analisarmos a estrutura do endividamento que asfixia a folha de pagamento: a existência de cerca de 1,14 milhão de consignações revela um exército de servidores reféns do sistema bancário. O fato de 81,54% dessas rubricas corresponderem a
produtos e serviços financeiros sugerindo fortemente a relevância do crédito consignado como mecanismo de complementação de renda ou sobrevivência. Ao confrontarmos o volume de contratos financeiros (933.432) com o universo total de vínculos (423.991), emerge uma estatística alarmante: uma média de aproximadamente 2,2 contratos por servidor. Esse dado não apenas evidencia a elevada incidência de operações de crédito, mas expõe a vulnerabilidade econômica de uma categoria que, diante da estagnação salarial e do arrocho fiscal, vê-se compelida a comprometer sua subsistência futura para garantir o consumo imediato.
Em síntese, o servidor público é alvo de uma expropriação operada pelo capital financeiro, que captura o que resta do seu poder de compra por meio de juros, cartões de crédito e empréstimos consignados para o atendimento de necessidades básicas. Esse processo, viabilizado por decretos sucessivos do governo fluminense, converte cada dimensão da existência - do salário ao direito à aposentadoria em mercadorias lucrativas, submetendo o tempo de vida do trabalhador à lógica da acumulação financeira.
A compreensão plena deste contexto exige, necessariamente, uma breve digressão histórica. O Estado do Rio de Janeiro é palco de uma crise orgânica que as prisões sucessivas de governadores como Sérgio Cabral e Luiz Fernando Pezão não foram meros episódios isolados de instabilidade, mas o ápice de um sistema de corrupção sistêmica que asfixiou o bem-estar social. Essa derrocada culminou nos calamitosos anos de 2016 e 2017, um período em que servidores, aposentados e pensionistas foram feitos reféns de atrasos salariais sistemáticos. O cenário atingiu seu ponto mais cruel no trato com os aposentados que, após uma vida de dedicação, viram sua dignidade reduzida à dependência de cestas básicas para a sobrevivência mais elementar.
Sob a narrativa falaciosa de austeridade, o governo operou uma perversa transferência de culpa, punindo os trabalhadores pelos crimes dos gestores. Utilizando o déficit do Rioprevidência e a crise fiscal como pretextos, o Estado impôs uma reforma previdenciária punitiva amparada pelo Regime de Recuperação Fiscal. A Lei nº 7.606/2017, ao elevar a alíquota de contribuição de 11% para 14%, nada mais foi do que o confisco direto da renda do servidor para cobrir o rombo deixado por gestões fraudulentas e temerárias.
Longe de uma solução, o vácuo político deixado pelos ex-governadores abriu caminho para a ascensão de uma extrema direita beligerante, que aprofundou o caos institucional. O governo de Wilson Witzel, marcado pelo autoritarismo, desmoronou precocemente em um processo de impeachment por desvios de recursos em plena pandemia, entregando o comando do estado ao então desconhecido Cláudio Castro. O seu governo consolidou-se como um dos capítulos mais sombrios da história fluminense, marcado pelo escândalo do "CEPERJ" e suas folhas de pagamento secretas, além do sistemático calote na recomposição salarial dos servidores pactuada com a ALERJ. A gestão foi manchada pelo sangue das duas maiores chacinas da história do estado, operadas sob uma lógica de violência institucional extrema, e a retirada sistemática de recursos do Rioprevidência. No que tange ao escopo deste relatório,
destaca-se a análise da relação promíscua estabelecida com o conglomerado Master.
Esse ciclo de degradação institucional culminou na renúncia tática de Castro, uma manobra derradeira para evitar a cassação de seu mandato e as consequências jurídicas imediatas de sua administração temerária. Essa linha sucessória, marcada pela continuidade do desastre, revela que o Rio de Janeiro vive sob um regime de crise permanente, que escancara o colapso de um projeto de poder pautado pela expropriação de recursos públicos e dos direitos dos servidores, aposentados e pensionistas - processo no qual o Estado deixa de investir no servidor e no serviço público e passa a privatizar, terceirizar e deixa de arrecadar - fornecendo ainda isenções fiscais para setores produtivos mais de R$ 20 bilhões.
O presente relatório, além da introdução e da conclusão, é dividido em duas Seções. Na primeira Seção, o trabalho se desdobra em uma análise abrangente do crédito consignado no Brasil, partindo da caracterização desse mercado e de sua expansão recente, com destaque para o papel central desempenhado por servidores públicos, aposentados e pensionistas como principais sustentáculos dessa modalidade de crédito. Em seguida, examina-se o processo de flexibilização regulatória ao longo dos diferentes governos federais, evidenciando como mudanças normativas contribuíram para a ampliação das modalidades de consignação e para o aumento do acesso ao crédito. Ainda nessa parte, o estudo aprofunda a discussão sobre os modelos operacionais do consignado, articulando-os com conceitos jurídicos fundamentais, como dignidade da pessoa humana e mínimo existencial, especialmente diante do fenômeno do superendividamento.
Para tanto, primeiramente realiza-se uma análise do desenvolvimento do mercado de crédito pessoal e do processo de endividamento familiar no Brasil, com ênfase no crédito consignado. Reconhece-se como a regulamentação do crédito consignado foi fundamental para a expansão dramática das concessões de empréstimo no país e como, paulatinamente, contribuiu para a consolidação da financeirização das famílias e do crédito como esteio do consumo. Levanta-se, para tal, o estabelecimento e evolução do marco regulatório e das políticas públicas relacionadas ao tema, incluindo o reconhecimento da situação crônica de superendividamento que passa a afligir uma parcela crescente dos brasileiros e de legislação própria para combatê-la.
Na seção 2 apresenta-se um panorama do endividamento no Estado do Rio de Janeiro, além da análise de casos emblemáticos do setor, como o Banco Master e o Credcesta, evidenciando dinâmicas de mercado, riscos e potenciais abusos associados a essas operações. Nesta seção, o foco recai sobre a realidade do crédito consignado, com análise do cenário dos servidores públicos estaduais, do arcabouço normativo específico - incluindo os decretos que regulamentam a matéria - e das transformações recentes. Examina-se, ainda, o quadro concreto de endividamento entre servidores, aposentados e pensionistas, abordando o volume de contratos consignados, os principais agentes econômicos envolvidos, os tipos de operações realizadas, bem como possíveis irregularidades na contratação. Também são analisados os níveis de juros, produtos associados e o grau de comprometimento da renda, a partir de análise
empírica de corpo documental disponibilizado por servidores, aposentados e pensionistas, evidenciando a ocorrência de situações de superendividamento no âmbito estadual.
Neste sentido, verifica-se um aprofundamento das tendências mais preocupantes do cenário nacional. Em termos do marco legal, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, constatase um preocupante déficit legislativo, em que a regulamentação do crédito consignado é feita essencialmente por instrumentos infralegais e, portanto, de maior fragilidade e discricionariedade pelo Poder Executivo. Ademais, há preocupante alargamento tanto das margens consignáveis quanto das modalidades de crédito permitidas, incluindo formas de crédito rotativo (cartão de crédito consignado e cartão consignado de benefícios) e de antecipação de salário. Completa este cenário de preocupante lassidão regulatória a ausência de transparência nos convênios efetivamente celebrados pelo Poder Público, comprometendo as possibilidades de fiscalização independente.
É neste contexto em que as operações do Banco Master, em especial aquelas sob a forma do Cartão Consignado de Benefícios Credcesta, aparecem como particularmente alarmantes, com as características específicas da modalidade de crédito contendo grande potencial de acúmulo dívidas, além de taxas de juros que em muito excedem a praxe dos empréstimos consignados no mercado e contrastam com limites aplicados nacionalmente nos convênios com o Executivo Federal. Soma-se à abusividade de juros, também, suspeitas quanto à legitimidade dos métodos de contratação e aceite de empréstimos, a partir de relatos de servidores.
Neste cenário, vê-se como o poder público, em especial nos últimos cinco anos, permitiu ou mesmo favoreceu a construção de um sistema de endividamento permanente entre os servidores do Rio de Janeiro, afrouxando regras, firmando convênios com instituições financeiras de reputação duvidosa, permitindo contratos com altas taxas de juros acimas das praticadas pelos principais Bancos do país e cláusulas abusivas, expandindo progressivamente as margens consignáveis, até que se produzissem situações de comprometimento quase total da renda, ameaçando sua subsistência e violando o mínimo existencial previsto na Constituição Federal e na Lei do superendividamento. Esse cenário torna-se ainda mais crítico diante da adoção crescente do crédito rotativo, dissimulado em formas de "saque rápido" vinculados a cartões de crédito e de benefício, em que a reserva de margem consignável não cumpre papel de abatimento dos empréstimos contraídos, mas apenas serve à rolagem da dívida, sem redução do principal, perpetuando um ciclo vicioso de endividamento.
Na Seção 3 apresenta-se um panorama legislativo e jurídico sobre o tema, com ênfase nas iniciativas voltadas ao enfrentamento dos abusos no crédito consignado, destacando o avanço de iniciativas normativas, ações de órgãos de controle e mobilizações coletivas contra práticas como o cartão consignado - incluindo normas de proteção ao consumidor, mecanismos de reestruturação de dívidas e propostas de aprimoramento regulatório, especialmente relevantes para o contexto fluminense. Evidencia-se o fortalecimento da proteção ao consumidor, com exigência de maior transparência, regras mais rígidas de contratação e combate ao superendividamento. Também são propostas medidas para garantir
segurança jurídica nas operações, como contratos claros e vedação de mecanismos opacos.
Em sequência, trata-se da responsabilização dos agentes envolvidos, discutindo os instrumentos jurídicos e institucionais disponíveis para coibir práticas abusivas, assegurar a proteção dos consumidores e promover maior equilíbrio nas relações contratuais, com indicação dos órgãos competentes e das possíveis medidas a serem adotadas no Estado do Rio de Janeiro. Aponta a atuação da Casa Civil e da Coordenação de Gestão de Consignações (CONSIG) na gestão e operacionalização do sistema, evidenciando possíveis falhas de controle e transparência. Defende a apuração de responsabilidades nas dimensões política, administrativa e técnico-operacional. Recomenda-se a instauração de inquérito pelo Ministério Público para investigação de agentes públicos e instituições financeiras.
Diante disso, o relatório apresenta propostas de enfrentamento aos abusos no crédito consignado no contexto fluminense, além de identificar os principais atores e instituições que devem ser acionados e responsabilizados nesse processo. Ademais, indica como proposta central a instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), instrumento constitucional de investigação do Poder Legislativo destinado a apurar fatos de relevante interesse público.
A CPI mostra-se fundamental para aprofundar a análise das práticas adotadas pelas instituições financeiras, permitindo a identificação de eventuais irregularidades, responsabilização dos agentes envolvidos e formulação de medidas concretas para a proteção dos servidores e a correção de distorções no sistema de crédito consignado.
METODOLOGIA DE PESQUISA EMPÍRICA
Para fins de levantamento empírico, a Comissão de Servidores Públicos da ALERJ elaborou e disponibilizou formulário estruturado para relato de descontos indevidos relacionados a operações de crédito consignado, especialmente na modalidade 'Credcesta'. O instrumento teve como objetivo mapear os casos reportados pelos servidores, permitindo a sistematização das informações e a identificação de padrões recorrentes.
O formulário buscou coletar, entre outros elementos, informações detalhadas acerca da contratação de empréstimos ou consignados entre servidores públicos estaduais e beneficiários do RioPrevidência e da ocorrência de descontos indevidos em folha de pagamento a partir da análise dos contracheques dos servidores. A iniciativa integra estratégia de diagnóstico voltada à construção de soluções coletivas para o problema. Ao todo, foram 408 respostas singulares ao formulário do período entre 17 de dezembro de 2025 e 27 de abril de 2026, data escolhida como ponto de corte. Destas 408 respostas, após conferência de duplicatas, constatou 395 respondentes individuais, através dos quais foi possível ter acesso a documentação relevante na forma de contracheques, contratos, comunicações formais com representantes legais do Banco Master (antes e após o processo de liquidação extrajudicial), extratos de conversas com prepostos comerciais do Banco e do Credcesta. A partir deste
conjunto documental, excluindo desta amostragem casos de respondentes pertencentes a outras esferas de governo e daqueles que não enviaram documentação ou documentação inacessível, foi realizada análise quantitativa de 195 contracheques, buscando identificar centralmente o grau de comprometimento de renda destes servidores com descontos, de forma global e com entidades consignatárias selecionadas (as duas maiores, Bradesco e Credcesta, além dos empréstimos consignados convencionais operados em nome próprio pelo Banco Master e dos descontos relativos às operações de adiantamento de salário, administradas pela instituição PicPay). Cabe destacar que não se pretender fazer do levantamento quantitativo uma demonstração de relevância estatística do panorama dos servidores estaduais em conjunto, o que só seria possível com o acesso a dados em massa de servidores e das suas respectivas consignações, mas constituir um subsídio indiciário que suporta a análise qualitativa de casos individuais e dos demais materiais que a Comissão pôde recolher. Os dados levantados via questionário, somados aqueles obtidos de forma direta, através de envio por correio eletrônico ou de forma presencial, foram analisados em conjunto com revisão bibliográfica sobre o tema visando dar robustez à análise. Como resultado, observa-se o agravamento das condições de vida dos trabalhadores, com perda de autonomia financeira, precarização das condições de subsistência e impactos significativos sobre a saúde mental. Trata-se de um quadro que compromete não apenas a sobrevivência individual, mas também a de suas famílias, exigindo atenção prioritária do poder público.
SEÇÃO 1 - Crédito Consignado e Superendividamento no Brasil
1. O mercado de crédito consignado
O mercado de crédito consignado no Brasil estrutura-se no Brasil a partir da expansão do crédito pessoal e a sua regulamentação a partir da promulgação da lei nº 10.820 de 2003 e, em 2004, da incorporação de aposentados e pensionistas do INSS entre o público potencial. Correspondeu a uma política do governo federal destinada a expandir o acesso ao crédito para camadas de renda média e baixa e introduzir um fator de indução de crescimento econômico a partir do fortalecimento do consumo.
Desde então, há uma contínua expansão do mercado, seja em volume de recursos empregados, seja em quantidade de contratos e contratantes. Do mesmo modo, multiplicam-se as modalidades de empréstimo pessoal ancorado no desconto em folha, impulsionado pela entrada em cena de novas instituições financeiras não-bancárias (fintechs) e a progressiva incorporação destes novos produtos pelo arcabouço regulatório em nível nacional, estadual e municipal.
Tabela 1 - Volume de recursos movimentados em operações de crédito pessoal (2012- 2026)
| Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Período | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Cheque especial | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Crédito pessoal - Não consignad o | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Crédito pessoal - Consignad o - Servidores públicos | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Crédito pessoal - Consignad o - Trabalhad ore s setor privado | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Crédito pessoal - Consignad o - Beneficiári os do INSS | Crédito Pessoal (em milhões de reais) - Série Histórica BACEN1 Crédito pessoal - Consignad o - Total | Crédito pessoal - Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| jan. 2012 | 19.881 | 80.587 | 100.344 | 13.592 | 47.922 | 161.858 | 242.445 |
| jan. 2016 | 25.909 | 106.295 | 169.133 | 18.729 | 87.358 | 275.220 | 381.515 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| jan. 2020 | 25.672 | 134.340 | 225.103 | 23.261 | 140.272 | 388.636 | 522.976 |
| jan. 2024 | 34.637 | 275.475 | 347.482 | 41.452 | 245.196 | 634.130 | 909.605 |
| jan. 2026 | 43.599 | 392.078 | 380.112 | 83.226 | 279.243 | 742.581 | 1.134.659 |
Como é possível observar, somente no período que compreende de janeiro de 2012 a janeiro de 2026 o volume de recursos financeiros mobilizados em operações de crédito pessoal cresceu cerca de 368% enquanto o crédito consignado total e o crédito consignado de servidores públicos cresceram, respectivamente, 359%e 279%. Desta forma, verifica-se que
1 BACEN, Tabelas Estatísticas Monetárias e de Crédito. Fevereiro/2026. Elaboração
própria. Disponível em https://www.bcb.gov.br/estatisticas/historicomonetariascredito?ano=2026
crédito pessoal expandiu-se a taxas consideravelmente superiores ao crescimento do PIB no mesmo período, de 188,44%.2
Para as entidades creditícias, o empréstimo consignado oferece um conjunto de vantagens significativas, de ordem financeira e administrativa, em que o contrato entre instituição e cliente permite uma relação direta com um terceiro, o ente pagador, que passa, então, a ser o responsável pelas consignações. Este fato permite uma arquitetura de financiamento em que o prazo de pagamento pode ser significativamente alongado (em até oito anos, 96 parcelas, em casos como dos servidores públicos do Rio de Janeiro), permitindo parcelas de menor valor, e a cobrança de juros pode ser realizada em taxas abaixo da média de mercado, correspondente a um perfil de risco baixo de inadimplência.
O risco permanece baixo mesmo com flutuações da economia, permitindo ao crédito consignado também se constituir como uma reserva de estabilidade em situações de
volatilidade alta. Além destas vantagens, soma-se a facilidade de análise de crédito, dada a disponibilidade de dados como a renda total e margem consignável, obtidas diretamente frente ao ente pagador, bem como a facilidade de contratação, uma vez que os mecanismos de pagamento são assegurados via convênio prévio com o ente pagador.
Quando somados a uma fonte de renda estável, como é o caso de funcionários públicos, estes fatores permitem a abertura de um vasto potencial de contratação de crédito, atraindo clientes com a promessa de acesso rápido a recursos, parcelas de baixo valor unitário e juros reduzidos. Efetivamente, este potencial pode ser medido na expansão contínua do mercado e dos volumes nele movimentados. Expandindo-se de um total de 10 bilhões de reais em janeiro de 2004 para os atuais de 756 bilhões de reais3 , o crédito consignado corresponde a dois terços de todo o estoque de crédito pessoal no Brasil.
2 https://brasilindicadores.com.br/pib/ 3 Cf BACEN, Estatísticas Monetárias e de Crédito, 30/03/2026.
Gráfico 1 - Crédito Pessoal - Evolução de recursos em operações de crédito pessoal (2012-2026)
1,250,000
1.000.000
750,000
Crédito Pessoal em milhdes de reais
Cheque Especial
=
Crédito Pessoal
=
consignado
Consignado
Servidores
Consignado Setor
=
Privado
Consignado INSS
=
Crédio Consignado
=
Total
Pessoal Total jan. jen. jen. jan. jan. jan jan jan 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2026
4 Outra importante
característica desta expansão é que, juntamente com outros modos de crédito pessoal, sua motivação e destinação fundamental foi suportar o consumo das famílias, dando acesso a
bens e serviços antes dificultados pela dificuldade de financiamento. Se, em 2003, grande parte dos trabalhadores brasileiros se encontravam quase completamente à margem do sistema financeiro brasileiro, permanentemente contida em trabalhos informais, sem contas bancárias5 e, consequentemente, sem acesso a qualquer tipo de crédito formal, diversas medidas de incentivo progressivamente modificaram este quadro, intentando uma descompressão da capacidade de consumo. Somadas, tais medidas constituíram uma das alavancas para o crescimento substancial do PIB entre 2003 e 2013.
Desse modo, um número crescente de famílias passa a contar com o crédito pessoal como elemento estrutural da sua sustentabilidade financeira, não somente para acessar nichos de consumo inalcançáveis sem o suporte de crédito, mas também para enfrentar flutuações de renda. Este fato tornou-se ainda mais relevante com a eclosão da pandemia do Covid-19, em 2020, em que a retração econômica forçou contingentes massivos a buscar no crédito pessoal saídas emergenciais para a manutenção do nível de vida, com o consequente avanço no grau de endividamento das famílias. Neste contexto, o crédito consignado apareceu como produto
4 BACEN. Tabelas Estatísticas Monetárias de Crédito. 30/03/2026. Elaboração própria.5 O índice de
bancarização, então, era de cerca de 40% da população adulta. Em 2025, o número de pessoas com algum grau de relacionamento com o sistema financeiro se situará em torno de 96%. Cf https://www.bcb.gov.br/content/cidadaniafinanceira/documentos_cidadania/RIF/relatorio_de_cidadani a_financeira_2025.pdf
mais atraente àqueles que tinham a oportunidade de contratá-lo, o que se alimentou, por sua vez, também da expansão dos programas de renda mínima e da incorporação destas fontes de renda no rol das folhas disponíveis para consignação.
Desta forma, o crédito consignado tornou-se uma parte fundamental não só do mercado de crédito no Brasil, mas uma parte da estratégia financeira permanente das famílias, suprindo demandas de liquidez imediatas mas, com isso, comprometendo parcelas crescentes das suas rendas primárias. O recurso permanente a distintas modalidades de empréstimo e a oferta de múltiplos produtos por múltiplas empresas permitiu estruturar-se um ciclo recursivo de endividamento, em que empréstimos passam a financiar o pagamento parcial de empréstimos anteriores. A incidência de descontos diretos em folha, por sua vez, torna o comprometimento de renda uma realidade inescapável, mesmo quando a situação de endividamento torna-se insustentável, o que, em outros casos, levaria inevitavelmente à inadimplência e ao prejuízo do credor.
2. Servidores públicos, aposentados e pensionistas como pilar do mercado A
importância crescente do crédito pessoal no sistema financeiro brasileiro, como visto, é ancorado nas modalidades de crédito consignado, consideradas de baixo risco. Dentro do crédito consignado, apesar da expansão recente de contratos entre empregados do setor privado (formal), o seu principal esteio mantém-se, sem dúvida, o segmento de funcionários públicos, onde a estabilidade constitui uma previsibilidade de renda contínua. Somam-se a este segmento aqueles que também têm sua renda atual proveniente do fundo público, em especial aposentados e pensionistas do Regime Geral de Previdência Social e beneficiários de programas sociais.
Deste modo, pode-se dizer que o modelo de negócios do mercado de crédito consignado estrutura-se sob a perspectiva de empréstimos a vários títulos, cuja garantia são os repasses, descontados em folha, de clientes cuja renda atual provém de fontes estatais.
Crédito Consignado por setor (em milhdes
de reais)
Funcionarios Publicos
Setor Privado
6 Deste modo,
verifica-se que enquanto o crédito consignado do funcionalismo público é de 51,2% e o do INSS é de 37,6%, a contribuição do setor privado, embora crescente, é ainda de apenas 11,2%. Somados, são 84% concentrados em servidores públicos de todas as esferas, aposentados, pensionistas e beneficiários de programas de renda mínima.
- O relaxamento regulatório e a multiplicação das modalidades de crédito consignado 3.1. Governos Lula e Dilma Rousseff
Ao ser regulamentado o crédito consignado em 2003, a Lei 10.820 estabeleceu para os trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), funcionários públicos federais e beneficiários do INSS, o limite para a margem consignável de 30% dos rendimentos brutos disponíveis para descontos, fornecendo, também, um parâmetro para as legislações relativas a funcionários públicos estaduais e municipais e beneficiários dos respectivos regimes próprios de previdência. Em 2015, acontece a primeira grande atualização desta margem consignável, com a inclusão de uma modalidade particular de consignação. Os "cartões de crédito consignáveis" (operando com o modelo de Reserva de Margem Consignável, ou RMC) passam a contar com margem própria de 5%, destinada a amortizações mínimas.7 Com isso, a fórmula de consignação passa dos 30% máximos para 35%, composto de 30% de empréstimos convencionais e 5% de cartão de crédito. A incorporação do cartão de crédito entre as modalidades de crédito consignável é uma
6 BACEN, Tabelas Estatísticas Monetárias e de Créditos. Elaboração
própria.7 Lei 13.172, de 21 de outubro de 2015. Cf https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13172.htm#art1
inovação importante, que efetivamente permite um mecanismo de endividamento permanente, uma vez que vincula crédito rotativo a um desconto mínimo em folha, com eventuais excessos acumuláveis para pagamento em separado, incidindo sobre estes juros em patamares superiores aos habituais de empréstimos convencionais.
3.2. Governo Bolsonaro: Leis 14.131, de 2021 e 14.431, de 2022
Em outubro de 2020, ao final do primeiro semestre de enfrentamento da emergência sanitária instalada pela pandemia da COVID-19, o governo Jair Bolsonaro, mediante o ministro da economia Paulo Guedes, promulga a Medida Provisória 1.006, de 01/10/2020, autorizando o aumento temporário das margens consignáveis de servidores, aposentados e pensionistas de 35% para 40%, bem como a extensão do número máximo de parcelas para pagamento, como "medida excepcional de proteção social" frente ao quadro de retração econômica ocasionado pela pandemia. Neste ato, percebe-se já o avanço da financeirização da vida ordinária de uma camada crescente da população, com o crédito pessoal devendo servir para suprir deficiências concretas de renda (ocasionadas por interrupção real da atividade produtiva em nível individual e coletivo), tratadas, entretanto, como deficiência de liquidez e, por sua vez, a contratação de empréstimo a juros fazendo as vezes de seguridade social.
O caráter excepcional da medida, entretanto, é tornado permanente cinco meses depois, com a promulgação da lei 14.131 de 30 de março de 2021, consagrando, portanto, a fórmula de composição da margem consignável de funcionários públicos federais, beneficiários do INSS e trabalhadores CLT em 35% para empréstimos consignados convencionais e 5% destinados exclusivamente para cartões de crédito consignados. Ao se perenizar, desaparece a referência à emergência sanitária.
No ano seguinte, a legislação é novamente modificada, expandindo novamente a margem consignável, introduzindo nova modalidade de crédito e incorporando um novo setor de massas ao mercado consumidor potencial do crédito consignado. A lei 14.431, de agosto de
2022, autoriza nova margem consignável específica de 5% para Cartão Consignado de
Benefícios (RCC), modalidade cuja origem remete a convênios específicos entre ente público e entidades privadas que combinam benefícios como descontos de consumo8 , mas que acumulam funções de crédito equivalentes às de cartão de crédito comum e de saques em dinheiro, com padrão de juros similar ao dos cartões de crédito convencionais . Desta forma,
8 Ver item "Credcesta", infra.
a legislação permite uma nova modalidade de crédito que se superpõe às modalidades anteriormente admitidas, com margem própria equivalente à do cartão de crédito consignado, efetivamente dobrando a margem consignável para crédito de caráter rotativo. Por sua vez, a diferença entre o que constitui a margem consignável de desconto (mínimo) e o que é disponibilizado para cada cliente como margem para consumo ou saque permite um potencial acúmulo de dívidas, sobre a qual incidem juros compostos, a taxas elevadas.
A mesma lei autoriza, também, o desconto em folha para beneficiários de programas de transferência de renda, incluindo Bolsa Família, incorporando um contingente potencial de milhões de pessoas até então inacessíveis a este mercado, estabelecendo a margem consignável de 40%. Entretanto, embora o Supremo Tribunal Federal tenha confirmado a constitucionalidade deste dispositivo, a lei de recriação do Bolsa Família, já no governo
subsequente, veda a concessão de empréstimos com desconto em folha para os beneficiários deste programa em específico. De todo modo, seguem legais descontos para beneficiários de outros programas.
3.3. Modelos de crédito pessoal consignado
O alargamento do marco regulatório relativo ao crédito consignado no Brasil recente não se deu, via de regra, pelo acréscimo de normas de caráter restritivo, mas pela autorização progressiva de mais modelos de crédito, somatório de margens consignáveis e incorporação de mais segmentos entre os disponíveis para a contratação destes produtos. Teve, portanto, um viés permissivo, dentro do qual destacam-se a multiplicação de modalidades de crédito, alguns dos quais ainda não estão propriamente regulamentados, mas que já tomam espaço importante no mercado de crédito pessoal. Dentre estes, destacam-se:
| Modalidade | Características operacionais | Marco regulatório principal | Taxa de juros (referencial CNPS 2025) |
|---|---|---|---|
| Empréstimo consignado tradicional | Parcela fixa descontada diretamente do benefício previdenciário; risco baixo para o credor | Lei nº 10.820/2003; Lei nº 8.213/1991; Instruções Normativas INSS | Até 1,85% a.m. |
| Cartão de crédito consignado (RMC) | Reserva de Margem Consignável (RMC); desconto mínimo da fatura; saldo rotativo sujeito a juros | Lei nº 10.820/2003; normativos INSS sobre RMC | Até 2,46% a.m. |
| Cartão consignado de benefício (RCC) | Similar ao cartão consignado, com funcionalidades ampliadas (saque + compras); desconto automático mínimo | Regulamentação INSS + CNPS | Até 2,46% a.m. |
| Consignado para servidores públicos | Desconto em folha via convênios; condições variam por ente federativo; menor risco sistêmico | Lei nº 10.820/2003; legislações locais; convênios administrativos | Sem teto CNPS; tipicamente ~1,2%- 2,5% a.m. (mercado) |
| Consignado privado (CLT) | Desconto em folha mediante convênio ou sistemas recentes (e.g., FGTS como garantia); maior risco relativo | Lei nº 10.820/2003 (alterações recentes, ex: MP 1.292/2025); regulação Bacen | Sem teto CNPS; frequentemente 2,5%- 4%+ a.m. (maior risco) |
| Consignado via benefício assistencial (BPC/LOAS) | Similar ao consignado do INSS; margens e regras específicas | Lei nº 10.820/2003 (com ampliações recentes); INSS | Geralmente segue teto do INSS (1,85% a.m.) |
| Cartão de adiantamento de salário | Instrumento de crédito vinculado à folha salarial, no qual o trabalhador recebe um limite pré-aprovado para antecipar parte do salário via cartão (físico ou virtual), com liquidação automática via desconto em folha ou débito na conta salário | Sem regulamentação nacional própria | Sem teto definido, com regulações locais por vezes vedando a cobrança de juros |
Nesta multiplicidade de modalidades, há uma importante zona de obscuridade, em que
se torna difícil para o consumidor discernir o tipo de produto que efetivamente está adquirindo, com as respectivas condições contratuais. Em especial, há uma progressiva expansão das modalidades de cartão de crédito (RMC e RCC) sobre os empréstimos consignados convencionais, com a oferta de saques "fáceis", "pré-aprovados" ou afins, com depósito imediato em conta corrente, mas sobre os quais incidem juros substancialmente maiores (25% maiores para os casos regulados pelo CNPS, mas podendo chegar a várias vezes superior em outras situações, como a do caso dos servidores públicos do Rio de Janeiro com o Credcesta). A expansão destes modelos fundados no crédito rotativo e parcelado confirma a consolidação de um modelo em que o acesso ao crédito cumpre a função de complementação das condições de consumo imediato de uma larga parcela da população e do seu uso permanente, com endividamento contínuo e, em muitos casos, crescentes, em que o recurso a um produto financeiro muitas vezes serve para o financiamento de dívidas anteriores.
A sofisticação da oferta de produtos de crédito pessoal é um processo que segue em curso, com a mais recente inovação a expansão dos produtos que oferecem valores a título de "adiantamento salarial", descontados em folha de forma integral no mês subsequente, que não configurariam empréstimo a juros, mas sobre os quais incidem taxas. Com margens de consignação que podem chegar a 40%, o comprometimento de renda impele à contratação mês a mês, constituindo uma intermediação permanente do assalariamento entre o ente pagador e o assalariado. A dependência destes serviços, por sua vez, atrai o servidor para uma relação permanente com plataformas financeiras que oferecem produtos de várias modalidades, podendo contrair múltiplas dívidas, com perfis e condições diversas.
Em pouco mais de duas décadas, a regulamentação do crédito pessoal serviu fundamentalmente à expansão deste mercado, à sua complexificação e à sua incorporação como elemento estrutural da vida econômica familiar dos brasileiros, estimulada por convênios com o poder público para oferta sobre folhas de pagamento e de benefícios estatais, o acesso em massa a dados pessoais, estrutura de juros altíssimos, o estímulo à bancarização progressiva e a multiplicação das entidades creditícias no país. A expansão da oferta de crédito consignado para trabalhadores do setor privado sugere a incorporação de mais e mais contingentes nesta dinâmica. As consequências do endividamento persistente e estrutural para a maioria da população constituem ainda um quadro em evolução, com medidas voltadas para sanar ou minorar danos ainda incipientes e claramente insuficientes, seja na forma de programas e políticas públicas para combater o superendividamento, seja na reforma do arcabouço normativo de modo a coibir situações explicitamente abusivas e impor limites para a apropriação progressiva de renda laboral pelo mercado financeiro.
3.4. Panorama do Endividamento no Brasil, nas Regiões e no Estado do Rio de Janeiro
O ritmo e dimensão de modificações introduzidas entre 2020 e 2022 permitem
identificar no governo de Jair Bolsonaro e de seu ministro Paulo Guedes um período de relaxamento substancial do marco regulatório relativo ao crédito consignado no Brasil, com o
aumento global da margem consignável de 35% para 45%, a incorporação de milhões de
clientes em potencial com a admissão de beneficiários de programas sociais de renda mínima (incluindo, inicialmente, o Bolsa Família/Auxílio Brasil) e a multiplicação dos produtos creditícios, com novas modalidades com estruturas de financiamento mais complexas e com maior potencial de retorno financeiro para o mercado.
Além disso, vemos um processo de desregulamentação institucional do sistema financeiro, com a multiplicação das chamadas fintechs. Observa-se, assim, não somente uma expansão numérica de contratos e crescimento dos valores emprestados, mas uma intensificação generalizada do mercado, ancorado na progressiva universalização do crédito pessoal na forma consignada, atingindo camadas sociais até então inalcançáveis, com a correlata expansão do endividamento como realidade social ampla, agravada pelo grau crescente de comprometimento de renda e a complexidade das situações de endividamento das famílias.
De acordo com dados de indicador de inadimplência do país, divulgados pela Serasa em 2026, o número de pessoas com dívidas em atraso atingiu um novo recorde no mês de fevereiro. Ao todo, foram contabilizados 81,7 milhões de inadimplentes, configurando o maior patamar da série histórica, após um período de 14 meses consecutivos de crescimento.
No que se refere ao perfil etário, observa-se que a maior concentração de pessoas com restrição de crédito está na faixa entre 41 e 60 anos, que representa 35,6% do total. Em seguida, destacam-se os indivíduos entre 26 e 40 anos (33,5%), os com mais de 60 anos (19,8%) e, por fim, os jovens de 18 a 25 anos (11,1%).
Ademais, levantamento da Pesquisa Nacional de Endividamento e Inadimplência do Consumidor (CNC), de 20269 indica que o endividamento das famílias alcançou 80,2%, configurando o maior patamar da série histórica iniciada em 2010. Desse total, 29,6% das famílias estão inadimplentes, ou seja, possuem contas em atraso. O resultado também representa um aumento de 3,8 pontos percentuais em relação a 202510 . A pesquisa evidencia, ainda, fatores associados a esse cenário: entre as famílias com dívidas, cerca de 85% apontam o cartão de crédito como a principal modalidade responsável pelo endividamento.
A pesquisa também indicou que, no que diz respeito ao comprometimento da renda, a
parcela de consumidores que destina mais da metade de seus rendimentos ao pagamento de dívidas alcançou 19,5%, interrompendo a trajetória de alta observada nos dois meses
anteriores. A maioria das famílias (56,1%) ainda concentra seu nível de endividamento na faixa entre 11% e 50% da renda. Com isso, o comprometimento médio da renda com dívidas foi de 29,7% em fevereiro, ligeiramente inferior ao registrado no mesmo mês de 2025 (29,9%). Ademais, dados disponíveis no Monitor de Endividamento11 dos
9 CNC, Pesquisa de Endividamento e Inadimplência do Consumidor, Abril/2026. Disponível em
https://portaldocomercio.org.br/publicacoes_posts/pesquisa-de-endividamento-e-inadimplencia-do-co
nsumidor-peic-abril-de-2026/
10 Dados de fevereiro de 2025 comparados com dados de fevereiro de 2026.
11 De acordo com essa base de dados - a lista de ocupações é proveniente do cadastro da Receita
Federal e está vinculada à natureza da ocupação principal do cliente que contrata a operação de
Brasileiros demonstram que o volume de empréstimo em folha vem subindo vertiginosamente.
Gráfico 1 - Endividamento por modalidade da operação de crédito e ocupação dos contratantes, servidores públicos
fonte: monitor do endividamento, disponível em: https://monitordoendividamento.streamlit.app/
Gráfico 2 - Endividamento por modalidade da operação de crédito e ocupação dos
contratantes, aposentados e pensionistas crédito. Por sua vez, o endividamento total é a soma das parcelas de crédito contratadas para qualquer prazo de vencimento. Já a informação sobre o endividamento por Estado considera o CEP de residência do contratante da operação, enquanto o ativo problemático se refere à parcela de crédito em que há pouca expectativa de pagamento.
De uma forma geral, os dois gráficos acima evidenciam a elevada representatividade do empréstimo consignado entre servidores públicos, bem como entre aposentados e pensionistas, destacando-se como uma das principais modalidades de crédito utilizadas por esses grupos.
Ao analisar o endividamento dos brasileiros em 2022, de acordo com a renda e considerando as diferentes modalidades de crédito - veículos, outros créditos, habitacional, empréstimo com consignação em folha, rural e agroindustrial, empréstimo sem consignação em folha e cartão de crédito -, observa-se uma distribuição heterogênea entre as faixas de renda.
Na faixa de mais de 5 a 10 salários mínimos, o endividamento concentra-se principalmente no crédito habitacional (R$12612 bilhões), seguido pelo empréstimo consignado (R$92 bilhões) e pelos financiamentos de veículos (R$35 bilhões). Entre aqueles com renda de mais de 3 a 5 salários mínimos, mantêm-se padrão semelhante, com destaque para o habitacional (R$102 bilhões), consignado (R$82 bilhões) e veículos (R$32 bilhões).
Já na faixa de mais de 2 a 3 salários mínimos, o crédito habitacional segue predominante (R$85 bilhões), acompanhado pelo consignado (R$ 50 bilhões) e veículos (R$17 bilhões). Por outro lado, entre os indivíduos com renda de mais de 1 a 2 salários mínimos, observa-se uma mudança relevante no perfil de endividamento, com forte concentração no cartão de crédito (R$ 140 bilhões),
12 Os números apresentados nesta seção são aproximados.
seguido pelo empréstimo consignado (R$ 72 bilhões) e pelos financiamentos de veículos (R$ 19 bilhões).
Esse padrão evidencia que, à medida que a renda diminui, há uma maior dependência de modalidades de crédito mais onerosas atendendo necessidades de subsistência, como o cartão de crédito, enquanto as faixas de renda mais elevadas concentram-se em modalidades de maior valor e prazo mais longo, como o crédito
habitacional. Somado a isso, essas famílias enfrentam maiores limitações para honrar os compromissos financeiros já assumidos.
Ao se realizar uma análise sob a ótica regional, observa-se a seguinte configuração: a proporção de inadimplentes na população adulta varia significativamente entre os estados brasileiros, com destaque para níveis elevados em diversas regiões do país. No Centro-Oeste, observa-se forte heterogeneidade, já no Nordeste, os percentuais variam entre 40% e pouco mais de 50%. Na Região Sul, os índices são mais baixos em comparação com outras regiões. Por fim, no Sudeste - região mais populosa do país - os dados indicam níveis elevados, especialmente no Rio de Janeiro, que registra 58,64% da população adulta inadimplente.
01 Inadimplentes
no Brasil
MEna
Y=
Esses dados evidenciam a ampla disseminação da inadimplência no território nacional, com destaque para estados como Rio de Janeiro, Distrito Federal e Amapá, que figuram entre os maiores percentuais do país. No ranking dos estados mais endividados, ocupam, respectivamente, a 5ª, 2ª e 1ª posições. Ressalta-se, ainda, que o ERJ tem o maior percentual de endividados do sudeste. Além disso, enquanto a média nacional de inadimplência é de 49,87% da população, o Estado do Rio de Janeiro apresenta um percentual de 58,4%, ou seja, cerca de 10 pontos percentuais acima da média nacional.
Gráfico 3 - Inadimplentes na Região Sudeste
Regiao Sudeste:
Fonte: mapa da inadimplência e renegociação de dívidas do Serasa, fevereiro de 2026.
3.5. Dignidade, Mínimo Existencial e a Reestruturação do Débito A ordem
constitucional brasileira de 1988 estabelece a dignidade da pessoa humana como fundamento da República, o que impõe ao Estado e ao mercado o respeito a um núcleo essencial de direitos. Conforme leciona Sarmento (SARMENTO, 2016), a dignidade da pessoa humana funciona como um "valor supremo" que deve orientar a interpretação de todo o ordenamento jurídico, impedindo que o indivíduo seja instrumentalizado ou reduzido à condição de objeto, especialmente em relações contratuais assimétricas. No contexto do endividamento, a preservação da dignidade vincula-se diretamente à garantia das condições materiais mínimas, pois não há liberdade real ou autonomia sem o substrato econômico necessário para a sobrevivência com decência. Complementarmente, a efetividade dos direitos sociais exige a proteção do chamado "mínimo existencial", conceito que veda a expropriação total da renda do trabalhador. Segundo Cruz e Souza Neto (CRUZ; NETO, 2012), a proteção dos direitos sociais e do mínimo existencial atua como uma barreira contra a "omissão estatal" e o abuso de poder econômico, garantindo que as decisões alocativas, inclusive no âmbito privado, não asfixie a capacidade do cidadão de prover sua própria subsistência. No caso dos servidores fluminenses, a captura quase integral de seus vencimentos por instituições financeiras representa uma violação direta desse núcleo essencial, transformando o salário de natureza alimentar em um instrumento de transferência patrimonial compulsória. A vulnerabilidade do servidor frente a essas práticas encontra amparo jurídico direto na Lei Federal nº 14.181/2021, que inseriu no Código de Defesa do Consumidor (CDC) o reconhecimento da hipossuficiência do contratante de crédito. O Art. 54-A, § 1º, define o superendividamento como a impossibilidade manifesta de o consumidor de boa-fé pagar suas dívidas sem comprometer o mínimo existencial. No Rio de Janeiro, o relato de casos com comprometimento de renda superior a 80% demonstra uma violação sistêmica deste princípio, transformando o provento do servidor em um
ativo financeiro totalmente desvinculado de sua finalidade social. O cerne do combate a esse abuso reside no princípio do Crédito Responsável. Conforme preconiza o Art. 54-D do CDC, as instituições financeiras têm o dever de informar o Custo Efetivo Total (CET) e avaliar a capacidade de pagamento do consumidor. A concessão de empréstimos onde a parcela consome a quase totalidade dos vencimentos constitui uma falha grave no dever de conduta do fornecedor. O descumprimento dos deveres previstos no caput do Art. 54-D acarreta sanções severas descritas em seu parágrafo único: a redução dos juros, encargos e a dilação do prazo de pagamento, adequando a dívida à real possibilidade financeira do devedor sem sacrificar sua subsistência básica. Do mesmo modo, a ausência de transparência e o potencial de indução ao erro fere o Art. 54-D, III, que exige a entrega de cópia do contrato e informações claras sobre o agente financiador, e corrobora a tese de que o crédito não foi concedido de forma responsável, autorizando a intervenção judicial para expurgar o excesso de onerosidade. Para a resolução dessas situações, a Lei do Superendividamento estabelece o processo de repactuação de dívidas (Art. 104-A). O consumidor pode requerer ao juiz uma audiência conciliatória para apresentar um plano de pagamento com prazo máximo de cinco anos, preservando sempre o mínimo existencial. Caso as instituições financeiras recusem o acordo voluntário, o magistrado pode instaurar o processo por superendividamento (Art. 104-B), impondo um plano judicial compulsório que garanta aos credores o valor do principal corrigido, mas com a suspensão de juros e multas abusivas decorrentes da falha no dever de informar. Em última análise, a aplicação do Art. 54-D, parágrafo único, é o instrumento mais eficaz para converter dívidas impagáveis em compromissos exequíveis, podendo resultar na redução do montante total devido em patamares superiores a 90% quando comprovada a irresponsabilidade do credor na avaliação da margem disponível e da subsistência do trabalhador. A robustez jurídica trazida pela Lei nº 14.181/2021 permite que os servidores enfrentem o ciclo vicioso do endividamento mediante uma revisão contratual drástica que priorize a vida sobre o lucro. Concluise, portanto, que qualquer política de crédito ou decisão judicial que ignore o comprometimento severo da renda do servidor afronta o núcleo essencial da Constituição Federal. A preservação do mínimo existencial não é uma concessão do credor, mas um imperativo da dignidade da pessoa humana que se sobrepõe à força obrigatória dos contratos quando estes se tornam instrumentos de exclusão social. Sob a ótica de Sarmento (SARMENTO, 2016) e Cruz e Souza Neto (CRUZ; NETO, 2012), a proteção do trabalhador contra o superendividamento é o exercício da democracia econômica, assegurando que o Estado não coopere com a precarização da vida em nome da fluidez dos mercados financeiros.
3.6. Atualização do quadro normativo - ADPFs 1005, 1006 e 1097, Acórdão TCU 1094/2026 e MP 1.355
Evidências recentes do crescimento do endividamento das famílias, como a divulgação pelo Banco Central de que o estoque de dívida deste segmento corresponde hoje a 49,9% da sua renda anual, com comprometimento de renda mensal em 29,7%13 , bem como a avaliação de analistas políticos e agentes públicos da forte correlação entre grau de endividamento e bem estar social, ensejaram respostas para enfrentamento deste quadro.14 No plano jurídico, a apreciação pelo STF das ADPFs 1005. 1006 e 1097 sobre o tema do superendividamento modifica de maneira relevante o entendimento sobre o mínimo existencial, responsabilizando o Conselho Monetário Nacional a produzir revisões anuais, a partir de estudos de impacto financeiro e regulatório, do valor considerado como mínimo
13 BACEN, Estatísticas Monetárias e de Crédito, 27/04/2026, p. 4. Disponível em
https://www.bcb.gov.br/content/estatisticas/hist_estatisticasmonetariascredito/202604_Texto_de_esta t isticas_monetarias_e_de_credito.pdf
14
https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/analise-endividamento-impede-percepcao-po sitiva-da-economia-diz-governo/
existencial a ser preservado de descontos para pagamento de dívidas. A revisão anual é um elemento importante introduzido, tendo em vista que, desde a sua primeira definição em 2022 (R$ 303,00), tal valor só foi atualizado uma única vez, em 2023, sem previsão de qualquer mecanismo de atualização ou padrão de referência. Um avanço também fundamental é a declaração de inconstitucionalidade da exclusão de parcelas do crédito consignado para o cálculo de comprometimento do mínimo existencial. Entretanto, a decisão da Corte consagra uma interpretação estreita do referido mínimo, entendido como valor de subsistência física, negando a compreensão de que o mínimo deveria cobrir parâmetros de dignidade pessoal previstos constitucionalmente e, assim, limitando estruturalmente o alcance da lei 14.181/2021. Do mesmo modo, a subordinação da definição do valor a ser resguardado a estudos de impacto quanto ao mercado de crédito implicam que a análise do comprometimento de renda e dos seus efeitos sobre as condições de vida digna das famílias, inclusive naquilo que a lei reconhece como situação de superendividamento, subordina-se à estabilidade das instituições financeiras. Na esteira do escândalo das fraudes contra beneficiários do INSS, o TCU promoveu auditoria interna em que verificou a fragilidade do controle dos contratos de consignados pela autarquia15 e indícios de múltiplas irregularidades, como a de contratações não reconhecidas por contratantes, envio não solicitado de cartões, desconhecimento de descontos, não envio de faturas, entre outros. Destacam-se, nos achados, os problemas referentes ao crédito rotativo, fornecido através de cartões de crédito e cartões de benefícios. Deste modo, o tribunal promulgou o Acórdão 1094/202616 suspendendo quaisquer novas averbações
15 Identificados como fragilidades de controle:
"9.1.5.1. inexistência de política de governança de dados; 9.1.5.2. implementação insuficiente de normas e diretrizes para gestão de dados; 9.1.5.3. inexistência de comitê ou conselho de governança de dados; 9.1.5.4. indefinição de papéis e responsabilidades para governança de dados; 9.1.5.5.
inexistência de unidade/escritório de governança de dados institucionalizado separadamente da área de TI; 9.1.5.6. realização limitada de ações de capacitação ou treinamento em governança de dados; 9.1.5.7. não realização de ações para fomentar a cultura de dados; 9.1.5.8. catálogo de dados limitado; 9.1.5.9. glossário limitado de termos do negócio; 9.1.5.10. informações limitadas sobre metadados; 9.1.5.11. existência limitada de métricas e indicadores para monitorar e avaliar a qualidade de dados; 9.1.5.12. existência de poucos procedimentos para tratar problemas de qualidade de dados; 9.1.5.13. adoção de poucos padrões e protocolos para facilitar a integração e interoperabilidade de dados; 9.1.5.14. utilização de poucas ferramentas ou plataformas que suportam a integração de dados de diferentes fontes; 9.1.5.15. solução centralizada limitada para armazenar e gerenciar dados de diferentes fontes; 9.1.5.16. processo limitado de gestão de maturidade em governança de dados; 9.1.5.17. lacunas na conformidade com as leis e regulamentações aplicáveis à proteção de dados; 9.1.5.18. não realização de auditoria e monitoramentos para garantir o cumprimento de políticas de governança de dados e requisitos legais; 9.1.5.19. processo limitado para gestão de incidentes de governança de dados;" Acórdão 457/2026 apud Acórdão 1094/2026. Disponível em https://www.conjur.com.br/wp-content/uploads/2026/05/Acordao-1094-de-2026-Plenario.pdf16 https://www.conjur.com.br/wp-content/uploads/2026/05/Acordao-1094-de-2026-Plenario.pdf
relativas a cartões de crédito consignados e cartões consignados de benefício, ao constatar que a estrutura destas operações implicava uma efetiva impossibilidade de fiscalização quanto à regularidade destes contratos. Assim, avança o reconhecimento de que, entre as modalidades de crédito consignado, as fundadas sobre o crédito rotativo oferecem maior potencial lesivo aos contratantes e dificuldades inerentes de controle por parte do Poder Público. O fato de que estas modalidades não somente favorecem endividamento crescente, ao fornecer crédito para além do assegurado por margem consignável, mas também apresentam as mais altas taxas de juros tornam esta combinação de fatores especialmente grave. A decisão do TCU, portanto, traz impacto imediato e sinaliza para uma revisão geral da admissibilidade destas modalidades enquanto forma de crédito consignado. Esta revisão avança ainda mais com a Medida Provisória nº 1.355, de 4
de maio de 2026, 17 que, além de estabelecer novo programa de repactuação de dívidas (Novo
Desenrola Brasil) e promover uma redução imediata da margem global consignável de 45% para 40% e redução gradual até 30%, estipula, nos seus artigos 19 e 23, a extinção das margens para Cartões de Crédito Consignados e Cartões Consignados de Benefícios, através de redução de dois pontos percentuais por ano até 2029. Convertendo-se em lei, a Medida representará o maior avanço na contenção dos impactos lesivos do crédito pessoal consignado desde a sua regulamentação em 2003, e se dá em momento em que inicia-se a maior expansão desta forma de crédito entre trabalhadores regidos pela CLT. Este impacto deve ser ampliado, se reproduzido nas legislações estaduais e municipais, de forma a atingir também estes segmentos do funcionalismo público.
4. Banco Master e Credcesta
A expansão do mercado de crédito pessoal, associada ao relaxamento regulatório e à abertura deste a instituições financeiras não-bancárias, permitiu a ascensão meteórica de alguns grupos que, rapidamente, puderam assumir participação relevante em determinados segmentos. Uma das instituições que mais se projetou neste contexto, o Banco Master, de Daniel Vorcaro, que no curto período desde que assumiu o controle do então Banco Máxima, de outubro de 2019 até novembro de 2025, os ativos do conglomerado financeiro em que o banco está integrado passaram de R$ 3,7 bilhões para R$ 82
bilhões.18 Vorcaro notabilizou-se por um modelo de negócios de extrema agressividade, apoiado principalmente na emissão, sem lastro econômico real, de títulos próprios negociados amplamente e oferecidos ostensivamente a clientes pequenos e médios, mobilizados pela
17 https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-
2026/2026/mpv/mpv1355.htm18 https://g1.globo.com/politica/noticia/2026/04/22/ativos-do-banco-master-cresceram-2123percent-apos -daniel-vorcaro-assumir-o-controle.ghtml
dupla promessa de alto retorno sobre o investimento (com pagamento até 160% acima da taxa de depósito interbancário) e garantia de cobertura de investimentos de até R$ 250.000,00 pelo Fundo Garantidor de Crédito.
Como está sendo revelado pelas investigações da Operação Compliance Zero, o Banco Master sustentou tal oferta de títulos até o encerramento forçado de suas operações em novembro de 2025, quando o Banco Central decretou a liquidação extrajudicial do Banco e a Polícia Federal efetuou a prisão dos principais sócios. Quando já era evidente que o Banco não tinha nenhuma condição de honrar as obrigações financeiras correntes e que sua diretoria estava profundamente envolvida com fraude intencional, o Master atuou para atrair investimentos em ativos podres por entes públicos e, assim, transferir seus prejuízos. Dentro destes entes, o Rio de Janeiro tem lugar de destaque, tendo feito investimentos de grande monta a partir do fundo de pensão Rioprevidência, chegando a R$ 2.600.000.000,00 entre compras de Letras Financeiras e operações com fundos de investimento a partir de 2023. e investimentos da CEDAE na ordem de R$ 200.000.000,00. De modo que a administração estadual passa a ser objeto de investigação específica sobre os vínculos com o Banco Master, corporificada na Operação Barco de Papel e prisão do antigo presidente do Rioprevidência, Deivis Marcon Antunes, em 3 de fevereiro de 2026.19
Um elemento menos notabilizado é que o Banco Master teve como um dos seus esteios de crescimento a participação no mercado de consignados, através da relação com o Credcesta. A gênese do Credcesta remonta à rede estatal baiana Cesta do Povo (Empresa Baiana de Alimentos - EBAL), onde o modelo de crédito consignado para servidores foi gestado como um subproduto da venda de alimentos. O arquiteto da modernização desse modelo foi o economista Augusto Ferreira Lima, que, através de sua empresa Terra Firme, atuou inicialmente como correspondente financeiro antes de estruturar a operação sob a marca Credcesta. Com a privatização da EBAL em 2018, Lima passa a ser o proprietário da empresa e consolida o negócio por meio da holding PKL One Participações S.A., transformando o antigo sistema de suprimentos em uma plataforma de cartões consignados de benefício.20
O crescimento dramático da operação ocorreu justamente após a consolidação da parceria estratégica com o Master (antigo Banco Máxima). Nessa relação, o Credcesta tornou-se a "joia da coroa" do Master, servindo como motor de crescimento e principal ativo de liquidez do conglomerado. A estrutura contava com a PKL One como detentora da marca e o suporte operacional do Banco Master.
A expansão nacional foi alavancada por convênios exclusivos com governos estaduais e institutos de previdência, com destaque para Bahia e Rio de Janeiro, garantindo ao Credcesta uma clientela cativa de centenas de milhares de servidores. A partir de 2022, o modelo foi levado ao encia/
20"A contaminação". Revista Piauí. Edição 233, Fevereiro 2026
âmbito federal através de acordos com o INSS, permitindo a contratação de crédito por aposentados e
pensionistas. Em seu auge, o Credcesta esteve disponível não somente no plano federal, mas também em 24 estados e 174 municípios.21
No entanto, essa fase de expansão foi acompanhada por intensas críticas regulatórias e denúncias de "juros sobre juros" e contratos irregulares. Gilberto Waller, ex-presidente do INSS, chegou a classificar a operação como ilegal, apontando a migração forçada de crédito pessoal para consignado sem o devido consentimento, o que gerou um cenário de superendividamento em massa entre servidores e pensionistas.
Apesar de escapar da primeira intervenção do Banco Central, em novembro de 2025, em
fevereiro de 2026, é decretada a liquidação extrajudicial do Banco Pleno (antigo Banco Voiter),
instituição que Augusto Lima havia assumido após sua saída da sociedade do Master. A medida foi motivada por insolvência e indícios de uma fraude estimada em R$12 bilhões, revelada no âmbito da Operação Compliance Zero. A queda do Banco Pleno e a prisão de Augusto Lima desestruturaram o ecossistema Credcesta, deixando um rastro de insegurança jurídica sobre os convênios firmados e evidenciando a fragilidade da governança em operações que uniam interesses políticos e financeiros.
21
https://www.brasildefato.com.br/2026/04/05/caso-master-durante-gestao-bolsonaro-inss-mudou-regra s-para-beneficiar-banco/#:~:text=Por%20meio%20do%20Credcesta%2C%20o%20Master%20se,a% 202025%20e%20deixou%20de%20ser%20renovado
SEÇÃO 2 - Crédito consignado no Rio de Janeiro
1. Crédito consignado e servidores públicos estaduais no Rio de Janeiro Os traços
fundamentais do mercado de crédito pessoal nacional repetem-se no quadro estadual do Rio de Janeiro, porém com elementos próprios que apontam para uma
situação de maior gravidade em relação à sustentabilidade financeira dos servidores, aposentados e pensionistas do estado. Em especial, identifica-se no âmbito do governo Cláudio Castro uma política interessada em promover a expansão deste mercado, tendo como instrumento principal para este fim a introdução de mudanças mais permissivas no marco regulatório estadual. O correspondente quadro de endividamento, por sua vez, incorre e se alimenta das perdas acumuladas por servidores e beneficiários do Rioprevidência ao longo de sucessivas gestões. Por fim, destaca-se a ausência de transparência dos convênios firmados pelo governo do Estado com entidades consignatárias, as condições e taxas dos serviços financeiros ofertados e o volume de contratos e de recursos envolvidos nas transações entre empresas e servidores, aposentados e pensionistas.
1.1. Cenário dos servidores no estado do Rio de Janeiro
Observa-se no estado do Rio de Janeiro que as relações laborais entre o Poder Público e os trabalhadores do setor estatal têm se tornado progressivamente mais frágeis e instáveis, ainda que parte significativa dos vínculos seja composta por servidores efetivos, observa-se a presença significativa de formas de contratação mais precárias - como terceirizações, vínculos temporários e outras modalidades não permanentes - que contribuem para a fragmentação das relações de trabalho e o enfraquecimento de garantias institucionais. Ademais, essas relações são marcadas por uma lógica produtivista que prioriza desempenho, eficiência e cumprimento de metas, muitas vezes em detrimento do bem-estar dos servidores.
O gráfico "Inflação vs. salário dos servidores" abaixo evidencia que, entre 2014 e o final de 2025, a inflação acumulada no período atingiu aproximadamente 94,04%, enquanto os reajustes salariais concedidos aos servidores estaduais foram significativamente inferiores. Até 2021, os salários permaneceram congelados (0%), sendo aplicado apenas em 2022 o primeiro reajuste, de 13,05%, correspondente à primeira parcela da Lei nº 9.436/2021. Posteriormente, com a Revisão Geral Anual (RGA) de 2022, os vencimentos alcançaram cerca de 19,72%, patamar que se manteve estável até 2025.
Gráfico 4 - Perda de Salário real dos servidores públicos do ERJ,(2014-
Inflagio vs. dos Servidores
2004 028
Du ~
fu 4
2025)
Elaboração própria
Nesse contexto, enquanto a inflação acumulava aumentos sucessivos - passando por cerca de 40,08%, 60,40%, 69,68% e 82,59% ao longo dos anos - os salários dos servidores permaneceram praticamente estagnados por um longo período e, mesmo após os reajustes, não acompanharam a evolução inflacionária. Como resultado, estima-se que o poder de compra dos servidores tenha sido reduzido a cerca de 62% do valor original, configurando perdas reais próximas de 40% ao longo da última década, o que evidencia um processo contínuo de corrosão salarial no serviço público estadual.
Ademais, observa-se que a defasagem entre a evolução inflacionária e os reajustes concedidos não apenas compromete o poder de compra dos servidores, como também evidencia uma política de recomposição salarial insuficiente frente às perdas acumuladas ao longo dos anos. Esse descompasso revela a ausência de mecanismos contínuos e efetivos de atualização remuneratória, aprofundando a desvalorização do funcionalismo público e impactando diretamente a qualidade de vida dos trabalhadores, bem como a própria capacidade do Estado de atrair e reter profissionais qualificados.
Além disso, esse aprofundamento da precarização adquire contornos ainda mais perversos à medida que se amplia a flexibilização do acesso ao crédito - não apenas no âmbito do sistema financeiro tradicional, mas, sobretudo, por meio dos empréstimos consignados. Essa dinâmica reduz significativamente a margem de autonomia e negociação dos servidores, uma vez que compromete parcela relevante de sua renda futura. Inserido em uma lógica permissiva, observa-se a consolidação de um processo de endividamento contínuo dos trabalhadores públicos, que os empurra para uma trajetória de empobrecimento progressivo. Como consequência, enfraquecem-se suas condições materiais de subsistência e amplia-se a dependência de mecanismos financeiros, subordinando cada vez mais os servidores a uma lógica econômica marcada pela dívida e pela restrição de escolhas.
Soma-se ao cenário de empobrecimento generalizado o alto valor dos produtos
essenciais componentes da cesta básica no Estado do Rio de Janeiro - sendo uma evidente barreira na garantia ao Direito Humano à Alimentação Adequada de muitas famílias. O Rio de Janeiro figura consistentemente entre as capitais com a cesta básica mais cara do país. O valor médio da cesta no Rio tem apresentado altas acumuladas que superam os índices inflacionários gerais (IPCA), tornando a segurança alimentar um desafio mensal para as trabalhadoras. Viver no Rio de Janeiro impõe custos adicionais que agravam a situação financeira das trabalhadoras. Além da alimentação, os gastos com deslocamento e aluguel na região metropolitana são superiores à média nacional. Essa política de não valorização salarial tem desenhado um histórico de agravos a saúde física e mental do conjunto da classe trabalhadora, em especial o acesso potencial a alimentação ultraprocessados, infelizmente com preços menores que alimentos saudáveis, refletindo no aumento de doenças não transmissíveis como Diabetes, hipertensão, sobrepeso e até neoplasias. Logo, todos os fatores abordados em conjunto comprometem claramente o que é previsto na da Constituição Federal em seu ' Art 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma da constituição." E na regulamentação pela LEI Nº 11.346, DE 15 DE SETEMBRO DE 2006. Que Cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada.
1.2. A regulamentação do Crédito Consignado no Rio de Janeiro No âmbito do
Estado do Rio de Janeiro, o Decreto nº 45.563, de 27 de janeiro de 2016, estabeleceu o marco regulatório para o processamento das consignações facultativas em folha de pagamento no âmbito da Administração Direta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista do Poder Executivo estadual. Ainda que substancialmente modificado posteriormente, segue sendo o instrumento-base que rege o crédito consignado no Rio de Janeiro. Substitui o marco anterior, definido pelo Decreto Nº 25547, de 30 de agosto de 1999, adequando a normativa estadual ao novo cenário introduzido pela Lei federal 10.820/2003. Seguindo esta lei, em sua versão original, promove inicialmente uma redução da margem consignável em nível estadual, que podia chegar aos 50% do rendimento bruto, fixando esta margem em 30%. Esta redução, porém, seria mudada em seguida, através do Decreto 46.489/2018, que cria margem específica para cartão de crédito consignado de 5% e aumenta o prazo de pagamento (60 meses em 1999, 84 meses em 2016, chegando a 96 meses em 2018). Chega-se, assim, portanto, à fórmula 30% + 5%, com margem global de desconto de 40% do rendimento bruto.
1.3. Os decretos 47.561 e 47.625, de 2021
Em 2021, sob o governo Castro, foram emitidos dois decretos que introduzem modificações importantes, expandindo o papel do crédito rotativo, a partir de duas novas modalidades. O Decreto 47.561, de oito de abril de 2021, introduz o conceito de "cartões de adiantamento salarial", com margem específica de 20%, explicitamente excluída do limite global de 35%. Essa nova modalidade, a princípio, permitiria aos servidores e pensionistas fazer saques antecipados, descontados em folha sem incidência de juros no(s) contracheque(s) seguintes. Trata-se, porém, de tema pouco regulamentado em nível nacional, permitindo a manutenção de contratos em zona cinzenta a respeito da sua modalidade específica, além de constituir um instrumento de atração de clientes para contratos subsequentes. A segunda modalidade, que terá um maior impacto imediato, será introduzida pelo
Decreto nº 47.625, de 21 de maio de 2021, ao autorizar a utilização de cartões de
benefício, além de facilitar a contratação de empréstimos por meios de telecomunicação e redefinir a margem consignável, mantendo 30% para empréstimos tradicionais, acrescidos de 5%, além de instituir margem específica de até 20% para cartão de benefício, ampliando significativamente o potencial de endividamento.
Na sequência, a Lei nº 9.501, de 30 de novembro de 2021, elevou temporariamente a margem consignável para 40%, sendo posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 47.865, de 10 de dezembro de 2021, consolidando essa ampliação no âmbito estadual.
Importa destacar que a modalidade "cartão de benefício", incorporado pelo decreto 47.625/21, antecedendo em mais de um ano a sua regulamentação em âmbito nacional (pela lei 14.431/2022), corresponde a um produto financeiro desenvolvido e, até aquele momento, explorado em exclusividade por uma única empresa, a Credcesta (PKL One/Banco Pleno), parte do conglomerado financeiro do Banco Master, atualmente em liquidação extrajudicial. Em 1º de junho de 2021, apenas cinco dias após a publicação do decreto autorizando a modalidade, o governo do Estado, através do seu secretário da Casa Civil, Nicola Miccione, assina despacho permitindo à PKL a emissão destes cartões, permissão que não se estende a outras empresas.22 Deste modo, a situação de efetivo monopólio, vedada por regulamentação específica do Banco Central23, se agrava pelo fato do referido decreto estabelecer grande margem específica em vantagem, ao fim e ao cabo, desta mesma empresa. Cabe notar que modifica-se, com isso, o equilíbrio da fórmula de consignação anteriormente prevista, em que o comprometimento de renda permitido em contratos de crédito rotativo limitava-se, então, a cerca de 15% do total da margem consignável (5%, num total de 35%). Com o decreto, o comprometimento com crédito rotativo passa a poder somar 25% da renda bruta do consignante, superando os 40% do total da margem
consignável. Trata-se de uma mudança de perfil de endividamento permitido, regulamentado pelo Estado de forma a beneficiar uma única empresa, hoje sabidamente implicada na maior fraude bancária do país e em esquema de corrupção em larga escala, revelados no âmbito da Operação Compliance Zero e das prisões de Daniel Vorcaro, Augusto Lima e demais componentes da cúpula do Banco Master.
22
https://tab.uol.com.br/noticias/redacao/2025/12/21/rj-decreto-de-castro-e-processo-sumido-beneficiar am-consignado-do-master.htm
23"Art. 1º Fica vedada às instituições financeiras, na prestação de serviços e na contratação de
operações, a celebração de convênios, contratos ou acordos que impeçam ou restrinjam o acesso de clientes a operações de crédito ofertadas por outras instituições, inclusive aquelas com consignação em folha de pagamento." BACEN, Circular Nº 3.522, Art. 1º. https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/2011/pdf/circ_3522_v1_O.pdf
1.4. O decreto 49.526, de 2025
Mais recentemente, observa-se a continuidade desse movimento com o
Decreto nº 49.526, de 24 de fevereiro de 2025, que alterou novamente a
regulamentação dos consignados, aumentando ainda mais a margem consignável específica para cartões de adiantamento de salário, alcançando 40%.
Em conjunto, essas medidas evidenciam uma política progressiva de flexibilização e ampliação do crédito consignado no Estado do Rio de Janeiro, com impactos diretos sobre o nível de endividamento dos servidores e sua autonomia financeira.
De acordo com o definido, a margem consignável tradicional é de até 40%, sendo 35% para empréstimos e 5% exclusivos para cartão de crédito. O cartão de benefício possui limite próprio de até 20%, não sendo computado dentro da margem de 40%. O cartão de adiantamento salarial também não integra a margem consignável, podendo alcançar até 40% do valor líquido, presumidamente sem incidência de juros, mas com taxas e custos associados. Dessa forma, considerando
a soma dos diferentes instrumentos, o servidor, aposentado e pensionista pode ter até 100% de sua renda líquida comprometida.
2. Panorama de consignações no Rio de Janeiro - Volume de contratos e empresas
A ausência de divulgação por parte do executivo estadual de dados suficientes sobre as transações, convênios, contratos e descontos executados torna difícil a real estimação do quadro de endividamento dos servidores estaduais. Ainda assim, o acesso a dados parciais permite um levantamento preliminar.
Em geral, ao analisar-se o processamento dos descontos em folha, é possível chegar ao número de 1.130.095 consignações que tem o Governo do Estado do Rio de Janeiro como ente pagador, às quais se somam 14.748 consignações operadas pelo PREVIBANERJ. Destes números, depreende-se que servidores, aposentados e pensionistas do Estado realizaram 1.144.843 contratações com entidades consignatárias, dessas 933.432 são relativas a
produtos/serviços financeiros, ou seja, 81,54% do universo de consignações no estado.24 Comparando-se o total de vínculos do Estado do Rio de Janeiro com a quantidade de contratos de crédito consignado registrados na folha de pagamento, observa-se uma relação bastante expressiva entre o número de servidores e o volume de operações de crédito. Ao estabelecer a relação entre os vínculos (423.991)25 e as adesões a "produtos/serviços financeiros" (933.432), chega-se a uma média de aproximadamente 2,2 adesões por vínculo, evidenciando a elevada incidência desses instrumentos no universo dos servidores estaduais. Ademais, os contratos de consignado apresentam diferentes modalidades, conforme detalhado na tabela a seguir.
Tabela 1 - Adesão de servidores por modalidades em novembro de 202526
Descrição Soma de Adesão %
| Empréstimo | 658.993 | 57,56% |
|---|---|---|
| Mensalidade | 154.836 | 13,52% |
| Limite do Cartão | 143.678 | 12,55% |
| Saque Cartão Benefício | 86.458 | 7,55% |
|---|---|---|
| Reserva Cartão Benefício | 43.978 | 3,84% |
| Honorário Advocatício | 24.186 | 2,11% |
| Seguro de Vida | 7.784 | 0,68% |
| Pecúlio | 7.032 | 0,61% |
| Previdência Complementar | 6.607 | 0,58% |
| Contribuição | 6.226 | 0,54% |
| Seguro Itaú | 2.362 | 0,21% |
| Plano de Saúde | 1.532 | 0,13% |
| Diversos | 356 | 0,03% |
| Seguro ANSIB | 319 | 0,03% |
| 24 Estudo Técnico Preliminar, disponível em: | ||
|---|---|---|
| co_Preliminar.pdf A gestão e o controle do | sistema gestão da | margem consignável são realizados |
| pela empresa Zetrasoft (Zetra), por meio da | plataforma eConsig. |
25 De acordo com o Caderno de RH de fevereiro de 2026, elaborado pela Gestão de Pessoas do Estado
do Rio de Janeiro (GESPERJ), a folha de pagamento estadual registrava 423.991 vínculos. Desse total, 182.064 correspondem a vínculos ativos (42%), 159.583 a vínculos inativos (37%) e 82.344 a
pensionistas (20%). Quanto ao tipo de vínculo, observa-se que a grande maioria dos vínculos ativos é composta por servidores efetivos, ingressos por concurso público, que representam 84,6% do total, enquanto os demais vínculos correspondem a 15,4%
26 Elaboração própria
Reserva Cartão 275 0,02%
| Seguro Sindicato Rio | 96 | 0,01% |
| Odontológico | 71 | 0,01% |
| Financiamento Imobiliário - Caixa Habitacional | 40 | 0,00% |
| Cartão de Crédito | 9 | 0,00% |
| Seguro Sindicato PE | 4 | 0,00% |
| Lançamento Cartão Benefício | 1 | 0,00% |
| Total Geral | 1.144.843 | 100,00% |
Essa proporção evidencia que mais de 80% dos vínculos de servidores públicos no estado estão associados a contratos de empréstimos consignados, indicando elevada capilaridade desse tipo de crédito no funcionalismo público estadual e reforçando o papel central que o endividamento tem assumido na dinâmica financeira desses trabalhadores.
Adicionalmente, existem 247 instituições consignatárias, mas apenas 60 estão vinculadas à oferta de produtos e serviços financeiros. Dentre essas, observa-se elevada concentração visto que, apenas 10 empresas concentram cerca de 95%
dos contratos de crédito consignado, evidenciando forte centralização dessas
operações no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
Tabela 2 - As 20 instituições consignatárias que mais concentram contratos
de adesão à serviços financeiros no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.27
Instituição Consignatária Adesão %
| BANCO BRADESCO S/A | 457.280 | 48,99% |
| PKL ONE PARTICIPAÇÕES LTDA (Credcesta) | 130.318 | 13,96% |
| BANCO SANTANDER (BRASIL) S/A | 80.406 | 8,61% |
| BANCO BMG S/A | 66.466 | 7,12% |
| BANCO ITAU UNIBANCO S/A | 40.161 | 4,30% |
| BANCO ITAU CONSIGNADO S/A | 29.463 | 3,16% |
|---|---|---|
| BANCO MASTER S.A | 26.618 | 2,85% |
BANCO DIGIO S.A. 21.512 2,30% BANCO PAN S.A 20.668 2,21%
27 Elaboração própria
| BANCO INTER S/A | 9.530 | 1,02% |
|---|---|---|
| MERCANTIL FINANCEIRA S.A. - CRÉDITO, FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO | 8.958 | 0,96% |
| NU FINANCEIRA S.A. - SOC. DE CRÉDITO, INVEST E FINANC | 8577 | 0,92% |
| BANCO DO BRASIL | 7.037 | 0,75% |
| BANCO MERCANTIL DO BRASIL S.A | 4.297 | 0,46% |
| BANCO INDUSTRIAL DO BRASIL S/A | 3.443 | 0,37% |
| CAIXA ECONOMICA FEDERAL | 2.920 | 0,31% |
| BANCO DAYCOVAL S/A | 2.285 | 0,24% |
| COMPREV VIDA E PREVIDENCIA S/A | 1.367 | 0,15% |
| BANCO ARBI S/A | 1.244 | 0,13% |
| NIO MEIOS DE PAGAMENTO LTDA | 1.221 | 0,13% |
O elevado número de contratos de crédito consignado vinculados ao Banco Bradesco pode ser explicado, em grande medida, pelo fato de que o Governo do Estado do Rio de Janeiro realiza o pagamento de servidores ativos, inativos e pensionistas por meio dessa instituição financeira. Essa condição confere ao banco uma posição privilegiada, facilitando o acesso direto à base de clientes, à operacionalização dos descontos em folha e à oferta de produtos financeiros, o que tende a ampliar sua participação no volume total de contratos consignados.
Já a popularidade do Credcesta, até a sua descontinuação em novembro de 2025, explica-se por um conjunto de fatores. Era oferecido como um produto singular,
o chamado "Cartão de Benefícios", permitindo compras a crédito e parceladas, no qual o valor mínimo da fatura é descontado automaticamente na folha de pagamento, enquanto o saldo restante permanece como dívida sujeita a juros. Na prática, combina características de cartão e empréstimo, permitindo compras e saques, mas com forte impacto sobre a margem consignável e elevado potencial de endividamento contínuo dos servidores. Tratava-se de uma solução rápida para problemas de liquidez imediatos, o que pode ser verificado pela prevalência do uso no modo "saque", e a previsão contratual de reserva de 70% do limite para este uso.28 Por contar com margem própria de 20%, quatro vezes mais
28 Resposta do Banco Master a reclamação na plataforma Consumidor.gov. Disponível em
https://drive.google.com/file/d/1KWBIrYxY3rgxJEe6j6LRB_qQr1PgGlBp/view?usp=sharing
que os concorrentes cartões de crédito, tornou-se a principal opção de crédito rotativo, e, assim, também a fonte mais prejudicial de endividamento crônico e substancial.29 Em síntese, ao autorizar a justaposição de margens consignáveis sem limite efetivo, o executivo estadual deu forma a um modelo que permite a captura virtualmente integral da renda de servidores, aposentados e pensionistas, favorecendo instituições financeiras e levando a situações insustentáveis de comprometimento da renda e superendividamento dos servidores. Embora o crédito seja, em si, um instrumento legítimo e, em muitos casos, necessário - especialmente para fazer frente a situações emergenciais ou necessidades pontuais -, sua utilização deveria ocorrer de forma responsável e limitada. No entanto, o que se observa é a sua incorporação como elemento estruturante da vida cotidiana, agravada, muitas vezes, pela incidência de taxas de juros elevadas, que ampliam o custo da dívida e dificultam sua quitação. Esse processo tende a gerar um empobrecimento progressivo, uma vez que reduz a capacidade de consumo básico e compromete as condições materiais de subsistência. Ao mesmo tempo, há uma perda significativa de autonomia financeira, pois o trabalhador passa a depender do crédito para atender necessidades correntes, limitando sua liberdade de escolha e planejamento. A multiplicidade de contratos e instrumentos financeiros ainda favorece a rolagem contínua de dívidas, criando um efeito de "bola de neve" difícil de interromper. Além do alto montante de contratos de adesão, destacam-se as elevadas taxas de juros praticadas, que agravam o comprometimento da renda dos consumidores e reforçam a necessidade de maior controle e transparência nas operações. A tabela abaixo mostra uma comparação entre o montante do movimento financeiro movimentado pelas 10 principais instituições das operações consignadas no ERJ. Constata-se que, em conjunto, essas instituições são
29 O próprio Credcesta assim descreve o seu produto: "Importante mencionar que o serviço contratado se
diferencia do empréstimo consignado tradicional. Enquanto o empréstimo consignado trata-se, em termos
gerais, na concessão direta de valor monetário, descontada diretamente, em sua grande maioria, do contracheque,
holerite ou benefício do INSS de titularidade do cliente; de outra parte, o Programa Credcesta se refere a um
cartão de benefício consignado que, dentre muitos outros benefícios, oferece os serviços de compra e saque a funcionários públicos, baseado em limites pré-aprovados, no ato da contratação. Considerando as
características do produto, os descontos lançados em folha se referem tanto as parcelas dos saques
contratados, quando ao pagamento mínimo da fatura do cartão (se houver consumo), sendo que em seu
contracheque os descontos (Saque e Compras) podem ser demonstrados somados ou separados. No ato da contratação, a reserva de margem, que para o seu convênio é limitada a 5%, sendo 70% para o saque e 30%
para compra, é feita de forma integral, cuja liberação da referida reserva prevista para ocorrer após a
liquidação do(s) serviço(s) contratado(s)." Disponível em https://drive.google.com/file/d/1KWBIrYxY3rgxJEe6j6LRB_qQr1PgGlBp/view?usp=sharing
responsáveis por cerca de 93% de todas as operações ativas de crédito consignado no Estado do Rio de Janeiro.
Tabela 3 - Volume de Recurso Financeiros movimentados pelos contratos consignados de produtos/ serviços financeiros, novembro de 2025
Instituições Volume de Recursos %
| BANCO BRADESCO S/A | R$ 20.335.299.500,00 | 56,08% |
| PKL ONE PARTICIPAÇÕES LTDA(Credcesta) | R$ 4.956.606.518,00 | 13,85% |
| BANCO SANTANDER (BRASIL) S/A | R$ 2.538.030.076,00 | 7,09% |
| BANCO ITAU UNIBANCO S/A | R$ 2.389.327.997,00 | 6,67% |
| BANCO BMG S/A | R$ 1.668.224.546,00 | 4,66% |
| BANCO MASTER S.A | R$ 551.468.563,00 | 1,54% |
| BANCO DIGIO S.A. | R$ 528.314.965,00 | 1,48% |
| BANCO DO BRASIL | R$ 514.214.727,00 | 1,44% |
| BANCO ITAU CONSIGNADO S/A | R$ 475.123.430,00 | 1,33% |
BANCO INTER S/A R$ 419.471.002,00 1,17%
Nesse cenário, intensificam-se as relações assimétricas de poder, com maior controle das instituições financeiras sobre a renda futura dos servidores, ampliando sua vulnerabilidade social. Soma-se a isso o impacto sobre a saúde mental, uma vez que a pressão financeira constante, associada às condições de trabalho, contribui para o adoecimento psíquico e emocional. Por fim, evidencia-se uma contradição no próprio papel do Estado, que, ao mesmo tempo em que deveria atuar como garantidor de direitos, viabiliza mecanismos que aprofundam a fragilidade econômica e social de seus próprios trabalhadores, consolidando um ciclo de precarização, dependência e perda de dignidade.
3. Master e Credcesta no Rio de Janeiro
A estruturação da operação do Banco Master no Rio de Janeiro, em parceria com o Governo do Estado do Rio de Janeiro, em especial através da atuação do ex-governador Cláudio Castro e seu Chefe da Casa Civil, Nicola Miccione, inicia-se a partir de maio-junho de 2021, com a publicação do decreto 47.625 em 27 de maio e a assinatura do Termo de Credenciamento 22/2021 em 01 de junho do mesmo ano, firmado entre a Secretaria da Casa Civil e a subsidiária PKL One, permitindo a oferta do cartão Credcesta para servidores estaduais e pensionistas.
Imagem 1 - Extrato Boletim Oficial de 7 de junho de 202130
DESPACHO DO SECRETARIO
DE 02 DE JUNHO DE 2021
PROCESSO N° SEI-150001/006532/2021 DEFIRO o cadastramento
da entidade consignataria PKL. ONE PARTICIPACOES S.A, nos ter
mos da manifestagao exarada no despacho constante do doc. SEI n°
Wd: 2320844
Imagem 2 - Extrato Diário Oficial do Rio de Janeiro de 8 de junho de
Secretaria de Estado da Casa Civil
SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL
EXTRATO DE TERMO
INSTRUMENTO: Termo de Credenciamento SECC n° 22/2021 PARTES: SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL e PKL ONE
PARTICIPACOES SA
OBJETO: Aos servidores ativos, inativos e pensionistas da Adminis- Direta e Indireta do Estado do Rio de Janeiro, ex-participantes @ beneficiarios da PREVI-BANERJ, de produtos e@ servipos descrito no
inciso XII do Art. 4° do Decreto n° 45.563/2016, acrescido pelo Art. 2° do Decreto n° 47 625/21. PRAZO: 01/ 06/2021 a 01/06/2022
FUNDAMENTO: Lei n° 8.666/93 @ demais normas pertinentes, em especial 0 Decreto n° 4556316 e suas e a Resolugho SECCG n® 19/19. DATA DE ASSINATURA: 01/06/2021 PROCESSO N° SEI-150001/006532/2021.
202131 id: 2321071
A proximidade temporal entre o decreto que cria condições para a operação do
cartão de benefícios no Rio de Janeiro e o convênio firmado com o Banco Master, de menos de uma semana, reforça a hipótese de que o decreto foi produzido visando especificamente viabilizar a atuação do Credcesta no estado. Além da reserva de margem consignável específica extremamente alargada de 20% e da exclusão desta margem para limitação de margem global, outros elementos introduzidos por esse
decreto induzem a esta conclusão, como a autorização a que
30 Diário Oficial, 07/06/2021 31 Diário Oficial, 08/06/2021
"outras entidades consignatárias devidamente autorizadas pelo Estado"32 passem a atuar para além das hipóteses anteriores, que já incluíam entidades financeiras e administradoras de cartões de crédito. Embora parte do conglomerado financeiro do Banco Master e depois incorporada ao Banco Pleno, e do Banco Master ser o ente com o qual são travados os contratos individuais de empréstimo, a operadora PKL One nunca foi credenciada junto ao Banco Central como entidade financeira.33 Do mesmo modo, o decreto incorpora também cláusula específica para autorizar descontos relativos ao uso do cartão de benefício para abater o consumo de bens e serviços,34
Infelizmente, mantém-se um pesado véu de obscuridade documental sobre as relações entre estes atos do Executivo e suas motivações, com o processo SEI relativo ao decreto 47.625, bem como o relativo Termo de Credenciamento não estando disponíveis nos mecanismos de busca interna do Governo do Estado, além de múltiplos outros documentos permanecendo sob sigilo. Ainda assim é possível caracterizar que ação do Executivo ultrapassou a mera autorização para a oferta de um produto. há evidências de que o Poder Executivo engajou-se ativamente para estender o acesso do Credcesta aos servidores do estado, incluindo o acesso aos seus dados, como evidencia solicitação da empresa à Casa Civil e à Secretaria de Fazenda35. Destaca-se, também, a autorização e orientação para a montagem de postos de atendimento do Credcesta no ambiente das repartições públicas, autorizado pela Casa Civil e endereçado pela Subsecretaria de Gestão de Pessoas aos setoriais de RH de toda a estrutura administrativa.
32 Decreto 45.563/2016, artº 3, inciso VIII, incluído pelo Decreto 47.625/2021, artº 1. Disponível em
https://leis.org/estaduais/rj/rio-de-janeiro/lei/decreto/2016/45563/decreto-n-45563-2016-dispoe-sobre o-processamento-das-consignacoes-facultativas-em-folha-de-pagamento-no-ambito-dos-orgaos-e-en tidades-da-administracao-direta-das-autarquias-das-fundacoes-das-empresas-publicas-e-das-socied ades-de-economia-mista-do-poder-executivo-do-estado-do-rio-de-janeiro
33 https://drive.google.com/file/d/1z7REoXT4lO5p10_RPLLaH29IF-nRD6RW/view?usp=drive_link 34 Decreto 45.563/2016, artº a, inciso XII, incluído pelo Decreto 47.625/2021, artº 2. 35
https://sei.rj.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?d-qBlq_KF4_2 fdKMgucKGw2SOOsdRDgKOTtYkpTOQj1sS_N-e7ZVVH8bJSUn8h-Xtut4RSHFk3nSbjf-YEaChswPLj -NMG0jUbnoDx0MVlE2xzGUJbkHsWtzjytc8oPi
Imagem 3 - Ofício Circular SUBGEP N.006/202136
FOO
aon
de de
at
de de de 2021
Cathe CHEDCESTA. se dus
Vous [stad do Secretaris de da Cans Out wm de
6
| FIL ONE | ue | wn cath de |
|---|---|---|
| 0 | do (kad de de Mer, sere | Be |
| TON | mite de | Ta |
RA am carlo des
| Sarde ans, | Vous | um toca |
|---|---|---|
| wer | Stand pare | do serve |
do de pelo de ar man 10 Caso he Im G0 da rene sede 10300 dai
0
SIRI. 0 uso Be Ge Totes com
¢
com me pars
presente BET COMO SATE IOI
tev Com Lima,
71 9923856 «
an
ras 13/2001,
pars +
CO baie custo
Orghe, sare com Gn, podends pets
de Mosel TON. Govan por veers
Ramco
com br
Destaca-se, ainda, a descrição do serviço como sendo de baixo custo financeiro, portanto atraente ao servidor, e a disponibilização de material promocional produzido pelo próprio Credcesta.
36 Disponível em
https://sei.rj.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?d-qBlq_KF4_2 fdKMgucKGw2SOOsdRDgKOTtYkpTOQj22EJkWhjSSEYCcd6dTQHVn4lwq_KMFuMpvjdq9fklZOjTO
Imagem 4 - Extrato - Apresentação Credcesta37
0 CARTAO CHEIO DE VANTAGENS E BENEFICIOS.
SAO MUITAS AS VANTAG
ON ndo tem taxa de anuidad
© mais
Juros
Portanto, é possível caracterizar que o Estado atuou neste caso como parte interessada, empenhada na viabilização de um modelo de negócios e na sua expansão. Com isso, expôs um contingente de mais 400 mil servidores, aposentados e pensionistas38 ao tipo especialmente predatório de crédito que se tornou um dos pilares do crescimento meteórico deste banco, autorizado a operar somente em 2019. Neste curto espaço de tempo, o banco de Daniel Vorcaro se tornou um dos principais fornecedores de crédito para este segmento, como visto na seção anterior. Este empenho não se abalou mesmo com o crescimento das suspeitas em torno da atuação e sustentabilidade financeira do Master, como se comprova pela renovação do convênio com o Credcesta de forma ininterrupta até 2025, quando é suspensa em virtude da liquidação do Banco e da prisão dos seus dirigentes.
37
https://sei.rj.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?d-qBlq_KF4_2 fdKMgucKGw2SOOsdRDgKOTtYkpTOQj2gMh1u1uGfbs1Dn1sDeD1uCS6OoYZGEBXp4P1XA6NLK VcsM_zIOBLdIsKxaKjZQuS7qD6E27gAfYMbPc0vbGyn
38 https://www.rj.gov.br/gesperj/node/226
Imagem 5 - Extrato Diário Oficial do Rio de Janeiro de 31 de março de
SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL
EXTRATO DE TERMO
INSTRUMENTO: Termo de Credenciamento SECC n® 26/2025 PARTES: SECRETARIA DE ESTADO DA CASA CIVIL E PKL ONE PARTICIPACOES SA OBJETO: servidores ativos, inativos pensionistas da Adminise@
fog Direta do Estado do Rio de Janeiro, ex-participantes
e Indireta
© beneficianos da PREVI-BANERJ, serdo oferacidos os produtos e servicos para consignar em folha de pagamento cujo objeto consiste em autonzar os descontos referente ao produto beneficio Credcesta
(espécie © cartdo beneficios), pravisto no inciso XII do an. 4° do Decreto 455632016, acrescido pelo at 2° do Decreto n°
47
DATA DA ASSINATURA: 27/03/2025 PRAZO: 27/03/2025 a 27/03/2026 FUNDAMENTO: Lot n° 14.133/2021 ¢ demais normas pertinentes, em especial 0 Decreto n® 45563/2016 suas altoragdes © a SECCG n° 19/2019. PROCESSO N° SEI-150001/001645/2025
2637104
202539
Deste modo, pode-se verificar que a exploração do crédito consignado foi a porta de entrada para a atuação do Master no Rio de Janeiro, com a operação do Credcesta precedendo em cerca de dois anos o segundo grande segmento, o das compras de Letras Financeiras do próprio Master pelo Rioprevidência e pela CEDAE, que se iniciam em meados de 2023. Estas operações, entretanto, conectam-se profundamente, tendo em vista o modelo de negócios perseguido pelo Banco Master, para o qual mesmo ativos de alta rentabilidade serviam fundamentalmente para alavancar a captação de recursos via emissão de títulos privados. Embora o foco principal de Vorcaro fosse a emissão insustentável de Letras Financeiras visando investidores privados cobertos pelo FGC, à medida que a demanda por essas operações encontra ponto de saturação e que fracassa a tentativa de impor, via Congresso Nacional, a majoração do limite de cobertura do FGC dos atuais R$250.000,00 para R$1.000.000,00, o banqueiro intensifica o uso de manobras financeiras para inflar os ativos do Master e, com isso, justificar a continuidade da emissão de títulos podres. Ao mesmo tempo, Vorcaro e seus sócios buscam em instituições públicas seus novos clientes preferenciais, vendendo para estes títulos e carteiras de investimento podres.
39 Diário Oficial, 31/03/2025
Desta forma, a carteira de consignados do Master no Rio de Janeiro, com mais de 150 mil contratos40 e próxima a R$5.500.000.000,00 movimentados41, foi parte importante da fraude bancária operada por Vorcaro. Tal carteira cumpriu um triplo papel:
- Como fonte de liquidez e lastro real para a emissão de CDBs; 2) Como fonte de capitalização, alienando em parcelas a carteira de ativos para múltiplas outras
instituições financeiras;42
- Como colateral presumido para a compra de títulos podres pelo Rioprevidência.43
Assim, o crédito predatório alimentou a engrenagem da fraude e os servidores do Rio de Janeiro foram submetidos a um duplo prejuízo, individualmente em contratos abusivos e coletivamente com o vilipêndio do patrimônio do seu fundo de pensão. Este duplo dano não seria possível sem o concurso do governo Claudio Castro.
No objetivo de identificar impactos concretos na vida destes funcionários públicos e suas famílias, a Comissão de Servidores Públicos da ALERJ serviu-se de atendimentos, recebimento de denúncias e relatos e recolhimento de documentação relativa a situações de endividamento frente ao Banco Master. O instrumento principal para este recolhimento foi um formulário de livre preenchimento, disponibilizado na internet a partir do dia 17 de dezembro de 2025 e divulgado entre o público intencionado de servidores públicos ativos e inativos e pensionistas vinculados.44 Adotou-se como data de corte para análise documental o dia 27 de abril de 2026. Através desta ferramenta, obteve-se em torno de 400 respostas, que fomentam a análise subsequente.
40 Ver Tabela 2 41 Ver Tabela 4 42
https://g1.globo.com/politica/noticia/2026/04/13/master-faturou-mais-com-revenda-de-consignados-do -que-com-juros-de-emprestimos-em-2024-apontam-dados-da-receita.ghtml & https://www.metropoles.com/colunas/demetrio-vecchioli/btg-comprou-r-11-bilhao-em-carteiras-do-mas ter-e-parte-delas-esta-bloqueadas
43
https://oglobo.globo.com/economia/noticia/2025/04/16/rioprevidencia-cogitou-usar-recursos-do-credit o-consignado-de-servidor-como-garantia-para-investimento-no-master.ghtml
44
https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSdXPGPysnvoz9bm4dSSxpWTSQ951aJ1fk8a2GJ8m8jB H-9wgw/viewform?usp=header
3.1. Tipos de contratos e irregularidades de contratação
Destaca-se, mais uma vez, que o Governo do Estado do Rio de Janeiro mantém sob sigilo o conteúdo do Termo de Credenciamento firmado com o Master e não divulga dados sobre condições contratuais ou de controle sobre a regularidade dos contratos firmados. A Comissão de Servidores teve acesso, mediante envio de servidores atingidos, a dez contratos, todos relativos à contratação do cartão consignado de benefícios Credcesta. Dentre estes, aparecem três modelos de contrato, o primeiro sendo o "TERMO DE ADESÃO - CARTÃO CONSIGNADO DE BENEFÍCIO CREDCESTA"45, outro intitulado "CÉDULA DE CRÉDITO BANCÁRIO (CCB) - CARTÃO DE BENEFÍCIO CONSIGNADO CREDCESTA EMITIDO PELO BANCO MASTER S.A." e outro chamado "CÉDULA DE CRÉDITO BANCÁRIO
("CCB") CONTRATAÇÃO DE SAQUE MEDIANTE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS DO CARTÃO CONSIGNADO DE BENEFÍCIO CREDCESTA EMITIDO PELO BANCO MASTER S.A.". O terceiro modelo é mais recente, sendo usado nos anos de 2024 e 2025, enquanto o segundo foi utilizado entre 2021 e 2023. O primeiro documento constitui o contrato de adesão ao Cartão de Benefícios em si, mediante o qual o contratante recebe o cartão físico e se habilita à sua utilização nos dois modos previstos, o uso habitual de cartão de crédito no mercado e o "saque" de recursos diretamente em conta-destino. Esta dupla associação reflete a natureza ambígua do cartão de benefícios, em que combinam-se o uso como cartão de crédito para compras no comércio habitual e o acesso a crédito pré-aprovado na forma saque, seja para depósito direto em espécie, seja para refinanciamento de dívidas com o próprio cartão. O Termo explicita que o uso do cartão gera, em essência, uma cobrança segmentada dos valores devidos ao uso do cartão para aquisições de bens e serviços, com a consignação limitada ao valor mínimo do crédito rotativo, com qualquer saldo devedor restante sendo cobrado mediante fatura em separado. "2.1. AUTORIZO, de forma irrevogável e irretratável, que o Banco Master constitua reserva de margem consignável em minha remuneração, em valor correspondente, respeitado o limite máximo permitido na legislação aplicável ao convênio firmado entre o PKL
45 Disponível, em versão anonimizada, em
https://drive.google.com/file/d/1h5cNvgwUPHxPZJwfnXul5GKwfoA2uykC/view?usp=drive_link
ONE PARTICIPAÇÕES S.A -CREDCESTA e a Fonte Pagadora para esta modalidade de consignação facultativa, de modo que seja
efetuado o desconto inerente ao valor mínimo informado na Fatura do Cartão, com o respectivo repasse dos valores descontados de minha
remuneração ao Banco Master, a fim de garantir o pagamento das obrigações contraídas através do Cartão."46
Esta cobrança segmentada favorece dúvidas ou incompreensão por parte dos usuários do cartão, ainda mais pelo duplo uso do próprio cartão como meio de pagamento e como instrumento de crédito imediato, com relatos de desconhecimento da existência de saldo devedor para além do desconto em folha. Tal confusão agravase pela incidência de juros elevados em caráter composto, correspondendo a Custos Efetivos Totais anuais excedendo os 100%.
Imagem 6 - Extrato Fatura Credcesta47
LIMITE DE COMPRA (data de fechamento) RS
Limite ests no
stushzadc APP. ste Central de
ou
4.47500 447500
ENCARGOS
568%
am
568%
am
0,00%
0.00% 0,00820% ad 0.38% 11043% aa Me 631% am
Importa notar que nesta modalidade de uso, tal como cartões de crédito convencionais não-consignados, as dívidas resultantes são cumulativas sem
46 TERMO DE ADESÃO - CARTÃO CONSIGNADO DE BENEFÍCIO CREDCESTA, Art. 2.1.
Disponível em https://drive.google.com/file/d/1h5cNvgwUPHxPZJwfnXul5GKwfoA2uykC/view?usp=drive_lin k47 Disponível em https://drive.google.com/file/d/1ufQFzVJs2c_ny6iyb9abGeopJp5AkaQY/view?usp=sharing
restrições para número de parcelas, o que, em combinação de previsão "irretratável" da autorização de consignação, constitui um direito de desconto de duração indefinida, com potencial de se tornar permanente. Também cabe registro de que no Termo de Adesão não constam definições sobre taxas de juros e outros encargos devidos sobre as operações com o cartão de benefícios, delegando esta apresentação de custos para as faturas mensais. Os demais documentos referem-se à contratação de crédito na modalidade Saque vinculado ao cartão de benefício, sendo contratações subsequentes à adesão ao cartão Credcesta. Em relação à modalidade Saque, depreende-se que o valor ofertado para os clientes se produz em função de um cálculo48 a partir do valor máximo possível da parcela mensal, dada a margem consignável do servidor em questão, taxa de juros fixa (5,5% ao mês) e o máximo permitido de parcelas (96 vezes, pela regulamentação atual). Com isto, o Banco Master criou uma estratégia de apropriação do máximo de margem consignável pelo maior tempo possível com o mínimo possível de dispêndio ofertado como saque, podendo chegar a mais de cinco vezes a diferença entre valor sacado e valor pago ao final do contrato, excluídos outros fatores como renegociações ou insuficiência de margem para desconto integral, que aumentam ainda mais esta diferença. Este método de amortização, conhecido como Tabela Price49, baseia-se em juros compostos, o que é reconhecido contratualmente como "regime de capitalização composta". Tal regime constitui a praxe dos contratos de crédito consignado no Brasil.
Porém, a combinação deste modelo com taxas altíssimas de juros anuais e alargamento de prazo de amortização conduz a situações de endividamento em que valores relativamente corriqueiros de empréstimos podem gerar dívidas superiores à remuneração anual de muitos servidores.
Ademais, o contrato do Credcesta prevê gatilhos que podem levar ao agravamento deste quadro, como a previsão da possibilidade de aumento de desconto mensal em caso de aumento de margem consignável disponível, e diminuição de desconto por comprometimento de margem, gerando saldo residual a pagar mediante fatura, ao qual incide juros.
48 49 https://pt.wikipedia.org/wiki/Tabela_Price
Imagem 7 - Extrato Contrato Credcesta
3.1.3. DECLARO estar ciente de que o valor da fatura a ser consignado em folha poderd ser automaticamente majorado e/ou minorado na mesma proporgio de eventuais e futuros aumentos
e/ou diminuigdes em minha margem consignavel, manifestando ciéncia desde j4 com os ajustes
realizados para fins de adequagdo do Saque. 3.1.4. As alteragdes contratuais previstas nesta CCB realizadas pelo BANCO MASTER para fins de
adequacio das parcelas a serem pagas por mim, fazem parte integrante e indissocidvel desta CCB para
todos os efeitos legais
Outro elemento extremamente presente nos relatos de servidores atingidos é a obscuridade na apresentação das condições contratuais, impulsionado pela oferta ostensiva, não solicitada, não somente do cartão Credcesta, mas de valores específicos de saque, calculados diretamente sobre a margem específica de cada servidor, por meios como ligações, mensagens de whatsapp e gravações de voz. Tal forma, que funde num mesmo momento a promoção do serviço e o início do ato de contratação, é facilitada pela inclusão da previsão deste meio de contratação por meio do Decreto 47.625/2021. "§ 2º As consignações facultativas, além de poderem ser autorizadas eletronicamente, a partir de comandos seguros, poderá também se efetiva por mecanismos de telecomunicação ou por meios digitais que garantam o sigilo dos dados cadastrais, bem como segurança e a comprovação da aceitação da operação realizada pelo servidor."50
O uso destes meios estende-se desde a oferta de crédito até a efetiva contratação, o que pode-se verificar pelos extratos contratuais a seguir.
Imagem 8 - Extrato Contrato Credcesta
50 Decreto
45.563/2016, Art. 4º, parágrafo 2, modificado pelo Art. 3º do Decreto 47.325/2021
Imagem 9 - Extrato Contrato Credcesta - Assinatura Eletrônica
Imagem 10 - Extrato Contrato Credcesta
Imagem 11 - Extrato conversa pelo aplicativo Whatsapp
Desta maneira, o Credcesta/Banco Master privilegiou meios de comunicação menos formais como modo de captação de clientes, contratação de crédito e aceite de cláusulas, explorando com isso as dificuldades de compreensão de cláusulas complexas próprias de um modelo de financiamento de grande impacto para a vida financeira dos tomadores de crédito. Além disso, somam-se muitos casos de servidores que alegam ter havido mudanças nas condições informadas pelos representantes da empresa por meio de mensagens e ligações telefônicas, como no exemplo a seguir, registrado em plataforma de queixa de consumidores e remetida à Comissão de Servidores.
Imagem 12 - Reclamação Cliente Credcesta
3.2. Contestações de empréstimos Credcesta/Banco Master no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro
Uma abordagem complementar que pode fornecer indícios do impacto da atuação das operações de crédito consignado no Rio de Janeiro entre servidores do Rio de Janeiro é através dos processos judiciais em que o Banco Master e suas empresas associadas aparecem como polo passivo no Judiciário estadual do Rio de Janeiro, através do Painel de Grandes Litigantes.51 Em primeiro lugar, cabe destacar o peso do setor financeiro de modo geral no âmbito das disputas judiciais no estado. De um total de 6.026.823 processos distribuídos desde 2019, 1.386.726 são referentes a "Atividades financeiras, de seguros e serviços relacionados (2019-2026)". Dentre estes, há grande preponderância para os grandes bancos varejistas, com somente quatro instituições (Bradesco, Itaú, Santander e Banco do Brasil) , correspondendo a 46% do total de processos. O conglomerado Master (Banco Master, PKL One/Credcesta e Will Financeira), por sua vez, só começa a operar a partir de 2019, e, apesar do rápido crescimento, manteve-se um empreendimento especializado, atuando fundamentalmente nos nichos da compra e venda de CDBs e no crédito consignado. Ainda assim, o banco acumula número relevante de processos, constando como parte acionada em 16.244 destes. O crescimento de casos acompanha a entrada da instituição no mercado fluminense a partir do convênio
51
https://dados.tjrj.jus.br/single/?appid=837c2eb9-f63d-4792-9531-8e87e8bbf8e9&sheet=8bffa5b0-e5e 9-4ea3-a6f9-3d19f9370e32&theme=horizon&bookmark=71a9d2da-a853-4abc-874a-d03964b98dc1& select=clearall
celebrado com o governo do estado, autorizando a oferta do cartão Credcesta, em 2021, com paulatina implantação entre o conjunto de servidores estaduais.
Gráfico 5 - Distribuição anual de processos contra o Banco Master e subsidiárias52
A título de hipótese, é razoável supor que o ritmo de contestações judiciais dos contratos com o Master acompanham um processo de experiência com a instituição e as características abusivas identificadas anteriormente, em que pesam sobretudo o avanço de dívidas e a constatação dos prazos alargados de amortização, com o correspondente peso nos contracheques. Embora não seja possível verificar a partir dos dados agregados quantos casos são efetivamente de servidores e pensionistas estaduais, pode-se tabelar as queixas mais presentes nos processos contra o Master, que fortalecem esta correlação suposta.
52 Painel de Grande Litigantes RJ - Elaboração própria. Disponível em
https://dados.tjrj.jus.br/single/?appid=837c2eb9-f63d-4792-9531-8e87e8bbf8e9&sheet=8bffa 5b0-e5e9-4ea3-a6f9-3d19f9370e32&theme=horizon&bookmark=71a9d2da-a853-4abc-874a d03964b98dc1&select=clearall
Distribuição de processos por assunto - Conglomerado Master (2019-2026)53
Nº de processos Porcentagem Superendividamento 3021 18,79 Empréstimo Consignado 1782 11,08 Limitação de percentual ou descontos em empréstimo consignado 1112 6,92 Contratos bancários 1103 6,86
Abatimento proporcional de preço 1008 6,27 Indenização por dano moral 999 6,21 Cartão de Crédito 928 5,77 Indenização por dano material 926 5,76 Análise de crédito 515 3,23 Obrigação de fazer/não fazer 436 2,71
Como é possível constatar, a distribuição de assuntos é compatível com contestações a operações de crédito pessoal, em especial nas modalidades de crédito consignado e cartão de crédito, e é congruente com o padrão de características lesivas identificadas na análise dos contratos. Chama a atenção particularmente a prevalência do tema do Superendividamento nos processos contra o Banco Master. Não só toma a dianteira entre as reivindicações dos clientes do Master, mas também é especialmente relevante a participação dos processos contra o Master no conjunto dos processos que têm esse assunto como ponto central. Se, frente ao conjunto de processos de natureza financeira, os relativos ao Master constituem somente 1,17% do total, nos casos especificamente sobre superendividamento o número sobe para incríveis 27,41% do total. O mesmo tipo de discrepância pode ser verificado entre o total de processos envolvendo consignados frente às reivindicações de revisão do valor de descontos. Com efeito, uma rápida comparação entre os temas mais presentes nos processos movidos contra o Banco
53 Painel de Grandes Litigantes RJ - Elaboração própria.
Master em relação ao conjunto dos processos de natureza financeira indicam o perfil de operações realizadas pelo Banco e a natureza dos problemas que estas ensejam. Por exemplo, a inclusão indevida em cadastro de inadimplentes, queixa extremamente relevante no conjunto das contendas entre clientes e financeiras, é relativamente pouco importante nos processos em que participa o Master, indício forte de que a maioria das operações no Rio de Janeiro se concentram no crédito consignado para o setor público.
Tabela 4 - Comparação entre temas relevantes nos processos contra o Banco Master
versus temas relevantes nos processos financeiros em geral54
Master Total %
Superendividamento 3021 11023 27,41% Empréstimo Consignado 1782 46219 3,86%
Limitação de percentual ou descontos em empréstimo consignado 1112 9164 12,13% Inclusão indevida em cadastro de inadimplentes 418 133568 0,31%
3.3. Juros, custos indiretos e produtos secundários
Para além da estrutura de financiamento, com capitalização composta, e dos
prazos alargados a que estão submetidos os servidores estaduais em seus contratos com o Banco Master, o outro elemento que faz essas contratações especialmente onerosas e, portanto, lucrativas para o credor, é a taxa de juros mensais extremamente elevada. Definida em contrato em 5,5% ao mês, esta taxa destoa significativamente das praticadas por outras instituições no segmento de crédito
consignado.
Tabela 5 - Comparação das taxas de juros médias mensais de crédito pessoal para pessoas físicas - Valores de dezembro de 2025
| Crédito Consignado - Total | 2,02 |
|---|---|
| Crédito Consignado - Setor Público | 1,79 |
| Cartão de Crédito - Todas as modalidades | 5,4 |
| 54 Painel de Grandes Litigantes RJ - Elaboração própria. | |
| Crédito Pessoal Não-Consignado | 6,65 |
| CNPS - Máximo Crédito Consignado Convencional | 1,85 |
| CNPS - Máximo Cartão de Crédito Consignado | 2,46 |
| Credcesta - Saque Cartão & Cartão de Crédito Rotativo | 5,5 |
Fonte: Elaboração própria. Séries Históricas BACEN, Resolução CNPS 1.368 & Contrato Credcesta
Como pode ser verificado, a taxa de juros mensais aplicados para o cartão de benefício Credcesta ultrapassa mesmo a média de juros praticados para uso de cartão de crédito em geral (incluindo o não-consignado) e é mais que o dobro do limite atualmente previsto para cartões de crédito e de benefício consignados pelo CNPS. Quando aplicada às condições habituais das operações contratadas pelos servidores do Rio de Janeiro, dentro de um regime de juros compostos, a taxa de 5,5% ao mês
corresponde a uma taxa anual de juros que supera os 90%, com Custo Efetivo
Total ainda superior, em torno de 95%. Do mesmo modo, considerando o limite de 96 parcelas, ao final de oito anos, o servidor pagará um total de 436,51% somente
de juros remuneratórios, e Custo Efetivo Total acima de 450%, como pode ser
verificado na imagem a seguir.
Imagem 13 - Extrato contrato Credcesta
No caso em destaque, trata-se de servidor com remuneração mensal bruta de R$ 5.836,87, que para ter acesso a um empréstimo de 3,6 vezes seu salário mensal, assumirá dívida de 20 vezes a sua remuneração, pagando, ao final do empréstimo, quase R$ 95.000,00 somente em juros.
Em outro caso, a taxa de juros efetiva supera os 6% ao mês, com CET anual alcançando 106,95%. Com isto, o servidor pagará 478,15% somente em juros, com o custo total da operação em mais de seis vezes o valor inicial efetivamente
liberado ao cliente.
Imagem 14 - Extrato Contrato Credcesta
A mesma taxa de juros abusiva também vigia sobre o uso do Credcesta como cartão de crédito em compras convencionais, como pode ser verificado em faturas recebidas pela Comissão, com o agravante do potencial acúmulo de saldos a pagar que ultrapassem o máximo permitido para desconto em folha de pagamento,
resultando em juros sobre a parte devida acrescida ao principal.
Imagem 15 - Extrato Fatura Credcesta
Este potencial de acúmulo agrava-se pela confusão entre o desconto em folha, correspondente ao mínimo, e a fatura mensal, potencializada, mais uma vez, pelo modo no mínimo frágil de esclarecimento sobre as características específicas de um produto de características ambíguas como um Cartão Consignado de Benefícios no momento da contratação. Desta forma, para além das altas taxas de juros e do regime de capitalização agressivo, o modelo oferecido pelo Credcesta no Rio de Janeiro tinha potencial de gerar endividamento crescente e infinito, atrelado a descontos em folha reajustáveis automaticamente sobre a margem consignável disponível (margem esta específica para o próprio cartão, isto é, reservada exclusivamente para ele). Assim, o servidor ou pensionista que incorreu em dívida eventual pode se ver preso a um ciclo sem escapatória.
Imagem 16 - Extrato Fatura Cartão Consignado Master
Este padrão de juros abusivos se mantém inclusive para as operações de crédito consignado convencional também conduzidas pelo Banco Master, por seu braço interno de consignados, também credenciado pelo governo do estado e responsável por cerca de R$550.000.000,00 em empréstimos.
Tabela 6 - Comparação taxa de juros relativa a crédito pessoal consignado público - Prefixado, praticada por instituições financeiras, janeiro 202555
Banco Master versus instituições financeiras de grande porte (S1), ordenadas em posição decrescente (crédito consignado convencional)
| Posiçã o | Instituição Financeira | mês | ano |
|---|---|---|---|
| 1 | BANCO ITAÚ CONSIGNADO S.A. | 1,34 | 17,29 |
| 10 | CAIXA ECONOMICA FEDERAL | 1,59 | 20,78 |
|---|---|---|---|
| 21 | ITAÚ UNIBANCO S.A. | 1,74 | 23 |
| 29 | BCO BRADESCO S.A. | 1,84 | 24,41 |
| 30 | BCO DO BRASIL S.A. | 1,89 | 25,14 |
| 31 | BCO SANTANDER (BRASIL) S.A. | 1,97 | 26,31 |
55 BACEN, Tabelas Estatísticas Monetárias e de Crédito. Janeiro. 2025
41 BANCO MASTER - EM LIQUIDAÇÃO EXTRAJUDICIAL 3,55 52,07
Os dados evidenciam significativa disparidade nas taxas de juros praticadas pelas instituições financeiras mesmo no crédito consignado convencional, segmento em que o Master também operou responsável por cerca de 26 mil contratações. Enquanto bancos de grande porte, como Itaú Consignado e Caixa Econômica Federal, operam com taxas mais moderadas, e outras instituições apresentam encargos mais elevados, como Bradesco, Banco do Brasil e Santander, mantém-se em destaque o caso do Banco Master, que apresenta taxas superiores a mais que o dobro da média observada entre as principais instituições do mercado, o que reforça a necessidade de revisão, regulação e eventual portabilidade desses contratos, diante do evidente desequilíbrio nas condições ofertadas aos servidores públicos.
3.4. Grau de comprometimento de renda e superendividamento Autorizadas
por um marco regulatório estadual especialmente deficiente e leniente, as instituições financeiras puderam encontrar no Rio de Janeiro um mercado ávido para o crédito consignado, podendo fazer uso de margens consignáveis muito superiores às disponíveis no plano nacional, para além da ausência de limites claros a taxas de juros e prazos de desconto alargados. Do ponto de vista da demanda, o quadro de defasagem salarial e encarecimento do custo de vida explicam a atração de larga parcela dos servidores e pensionistas fluminenses para a contratação destes instrumentos de crédito, supostamente vantajosos frente a alternativas convencionais não-consignadas. Entretanto, o que transparece da análise concreta dos casos recebidos pela Comissão de Servidores é uma situação de comprometimento real de renda em muitos casos completamente insustentável e um quadro geral de apropriação progressiva de renda destes trabalhadores por um dispositivo cada vez maior de operadoras de crédito, muitas das quais novas instituições com modelos de negócio agressivos, instáveis e com alto potencial lesivo. Foi neste contexto que o Banco Master assumiu protagonismo no Rio de Janeiro, facilitado pelas reservas específicas garantidas para a sua principal operação, a do Credcesta. Como principal instrumento para medir os impactos neste segmento da população, a Comissão debruçou-se sobre número substancial de contracheques remetidos por servidores e pensionistas por meio de formulário. Retirando os duplicados tivemos um total de 395 formulários preenchidos até a data de corte de 27 de abril de 2026. Destes, foram disponibilizados um total de 195 de contracheques de servidores ativos, aposentados e pensionistas do ERJ.56
Observa-se que do total de contracheques enviados 148 (76,29%) servidores estão ativos, 36 (18,56%) inativos e 10 (5,15%) são pensionistas.
Tabela 7 - Contracheque por origem e tipo de vínculos 1
| Origem | Ativo | | Inativo | Pensionista | Total Geral | % |
|---|---|---|---|---|---|
| SEEDUC | 116 | 17 | 133 | 68,56 % | |
| SEPM | 7 | 6 | 1 | 14 | 7,22% |
| RIOPREVIDÊNCIA | 8 | 8 | 4,12% | ||
| SECTI | 6 | 1 | 7 | 3,61% | |
| SEDEC | 5 | 2 | 7 | 3,61% | |
| SEAP | 3 | 1 | 4 | 2,06% | |
| SEDSODH | 1 | 3 | 4 | 2,06% | |
| SEAS | 2 | 1 | 3 | 1,55% | |
| SEPOL | 1 | 2 | 3 | 1,55% | |
| SES OUTROS | 3 4 | 3 | 1 | 3 2 | 1,55% 4,12% |
| Total Geral | 148 | 36 | 10 | 194 | 100% |
Fonte: elaboração própria
Ademais, observa-se que as respostas correspondem majoritariamente à Secretaria de Estado da Educação.
Tabela 8 - Grau de Comprometimento, mediante salário bruto
| Descrição | Total | % |
|---|---|---|
| Acima de 50 | 53 | 27,32% |
| Acima de 40 Acima de 60 | 40 26 | 20,62% 13,40% |
| Acima de 70 | 11,34% | |
| Acima de 30 | 8,76% | |
| Acima de 80 | 7,22% |
56 A discrepância entre respostas e contracheques analisados se deve a que número substancial de
servidores não disponibilizou contracheques ou apresentou documentação de outra natureza, como conversas de whatsapp, relatos por escrito, trocas de emails com o Banco Master e queixas ao Banco Central.
| Acima de 20 | 11 | 5,67% |
|---|---|---|
| Acima de 90 | 10 | 5,15% |
| Abaixo de 20 | 1 | 0,52% |
| Total Geral | 194 | 100,00% |
Fonte: elaboração própria
O cenário é crítico: em cerca de 60% dos casos analisados, os descontos consomem mais da metade da remuneração bruta, reduzindo drasticamente a renda disponível. Destrinchando os números, notamos que mais de um quarto da amostra (27,18%) já compromete metade de seus ganhos. Além disso, parcelas significativas superam patamares ainda mais altos: 13,33% ultrapassam a faixa dos 60%, enquanto cerca de 18% do total analisado sofre descontos que variam entre 70% e mais de 80% da remuneração bruta. Pode-se alterar a ótica sobre a análise dos descontos a partir do salário líquido. Ao utilizar a métrica do comprometimento sobre o Líquido (Razão Desconto/Líquido), mede-se a capacidade de autossustentabilidade/solvência do trabalhador. Enquanto o comprometimento sobre o bruto foca na legalidade (margens), o índice sobre o líquido foca na sobrevivência do trabalhador. Uma proposta dessa análise encontrase na tabela abaixo.
Tabela 9 - Proposta de Análise sobre o desconto sobre o salário líquido, definição
| Classificação2 | |
|---|---|
| Salário-Mínimo | |
| Extrema Pobreza | |
| Pobreza | |
| Mínimo Constitucional |
Fonte: elaboração própria
de parâmetros O que significa na prática
R$ 1.621,00 (US$ 3,00) R$ 441 (US$ 8,30) R$ 1.220 R$ 600,00
Tendo como base esses parâmetros, e considerando a base de dados analisada no presente estudo de caso, verifica-se que, a partir do salário líquido apurado, 38 pessoas recebem valores inferiores a um salário-mínimo. Dentre elas, 21 encontram-se abaixo da linha de pobreza (R$ 1.220), sendo que, nesse grupo, 8 pessoas recebem valores inferiores ao mínimo existencial e 3 situam-se abaixo da linha de extrema pobreza (R$ 441). Os dados evidenciam um cenário de significativa restrição da renda disponível, indicando que parte dos indivíduos analisados dispõe de recursos insuficientes para assegurar condições mínimas de subsistência e manutenção das despesas essenciais.
Já que o mínimo existencial é utilizado como parâmetro, é importante esclarecer que a atualização promovida pelo Decreto nº 11.567/2023, reajustou o
mínimo existencial para R$ 600,00, reflete a percepção estatal sobre o agravamento
do cenário econômico e seu impacto nas unidades familiares. Entretanto, diante da contínua erosão do poder de compra salarial, esse montante permanece aquém do necessário para assegurar efetivamente os direitos sociais básicos previstos constitucionalmente, como saúde, educação, habitação e alimentação.
Imagem 17 - Extrato Contracheque - Pensionista PCERJ
Nesse contexto, o enfrentamento ao superendividamento demanda estratégias que extrapolam o mero arbitramento de valores nominais. É imperativo consolidar políticas públicas voltadas à educação financeira e ao consumo consciente de crédito, fortalecendo a aplicação e a fiscalização dos mecanismos já estabelecidos pela Lei nº 14.181/2021 - Lei do Superendividamento.
Em conclusão, embora o referido Decreto representa um avanço na proteção da dignidade da pessoa humana, a persistente defasagem salarial e a complexidade do endividamento em massa ainda impõem desafios críticos. Neste cenário é fundamental a plena garantia de uma vida digna a todos os cidadãos. Isso exige que a Constituição Federal permaneça como o eixo norteador das ações coletivas e institucionais na salvaguarda dos direitos fundamentais.
Tabela 10 - Análise do Comprometimento - Endividamento vs. Salário líquido
Descrição Quantidade %
Abaixo de 1 68 35,2%
| >1 < 2 | 61 | 31,6% |
| > 2 | 20 | 10,4% |
| = 1 | 14 | 7,3% |
| >3 | 30 | 15,5% |
| Total Geral | 194 | 100,0% |
Fonte: elaboração própria
Esse comprometimento também pode ser visualizado pelo gráfico abaixo:
Gráfico 5 - Análise do Comprometimento a partir do parâmetro endividamento
vs. salário líquido
Fonte: elaboração própria
Cumpre destacar que o indicador de comprometimento foi calculado pela razão entre o total de descontos e o salário líquido:
Comprometimento = desconto/salário líquido
Dessa forma: índices inferiores a 1 indicam que o total descontado foi menor que o
salário líquido; índice igual a 1 indica equivalência entre descontos e salário líquido; índices superiores a 1 revelam que os descontos ultrapassaram o valor líquido efetivamente recebido. Na amostra analisada, apesar de existirem pessoas que a parcela de desconto é abaixo do salário líquido, há casos alarmantes de pessoas que apresentam descontos superiores ao salário líquido recebido no mês da análise. Dentre esses, 14 pessoas (7,3%) apresentaram descontos equivalentes ao salário líquido; 61 pessoas (31,6%) estavam no intervalo >1<2 salários líquidos; 20 pessoas (10,4%) apresentaram descontos superiores ao dobro do salário líquido; casos extremos indicam descontos equivalentes a mais de 10, 14, 19, 21 e até 22 do salário líquido. E, também, um outlier que indica 1.020 do salário líquido.
No caso mais extremo, a existência de servidores que recebem abaixo do mínimo existencial demonstra, sem espaço para dúvidas, a ausência de qualquer controle real por parte dos órgãos de Estado em relação ao processo de apropriação de renda e de endividamento progressivo a que estão submetidos os funcionários públicos estaduais. Nestes casos, demonstra-se também que os servidores de remunerações brutas mais baixas estão estruturalmente mais suscetíveis a assumir dependência crônica de crédito, em ciclo vicioso de comprometimento de renda cujas consequências podem resultar concretamente em risco existencial.
Imagem 18 - Extrato Contracheque - Servidor aposentado do DER
Imagem 19 - Extrato Contracheque - Servidor SEEDUC
Nesse contexto, a precarização manifesta-se de forma articulada na corrosão salarial e na ampliação do acesso ao crédito consignado, elementos que reforçam relações assimétricas de poder, ampliam a vulnerabilidade dos trabalhadores e os inserem em uma dinâmica persistente de endividamento. A esse quadro somam-se condições de trabalho frequentemente marcadas por sobrecarga, insuficiência de recursos, metas descoladas da realidade e pressões institucionais contínuas.
A combinação desses fatores conforma um cenário de empobrecimento progressivo, no qual se deterioram as condições materiais de subsistência e se restringe a autonomia financeira dos servidores. Nesse ambiente, o crédito deixa de ser um instrumento eventual e passa a ocupar papel central na reprodução da vida cotidiana, aprofundando a dependência dos trabalhadores e limitando suas possibilidades de escolha diante das exigências econômicas e institucionais.
Essa dependência estrutural do crédito, longe de representar ampliação de acesso ou inclusão financeira, aprofunda a fragilidade socioeconômica, pois compromete rendas futuras e restringe a margem de escolha dos trabalhadores. Nesse ambiente, permeado por insegurança, medo e, muitas vezes, práticas de assédio moral, consolida-se uma lógica de subordinação que ultrapassa o campo laboral, alcançando dimensões econômicas, políticas e sociais.
Além disso, às limitações estruturais do Estado - agravadas por restrições fiscais e pelo histórico de ajuste das contas públicas - intensifica os riscos de adoecimento psíquico e emocional dos servidores. Assim, os trabalhadores passam a vivenciar simultaneamente processos de empobrecimento, adoecimento e perda de autonomia, tornando-se cada vez mais dependentes de uma engrenagem que articula trabalho precarizado, endividamento e fragilização de direitos.
Diante desse quadro, torna-se urgente o fortalecimento de políticas institucionais voltadas à valorização do trabalho, à recomposição das condições materiais de existência e à promoção da saúde mental, bem como ao enfrentamento dos riscos psicossociais, de modo a reconstruir o caráter protetivo das relações de trabalho no âmbito do serviço público estadual e restituir aos servidores condições reais de autonomia e dignidade.
SEÇÃO 3 - Enfrentamento ao Superendividamento - Perspectivas e propostas
1. Panorama legislativo e jurídico: O combate aos abusos no Crédito Consignado
A análise das recentes movimentações institucionais revela um cerco crescente contra as práticas abusivas no mercado de crédito consignado, especialmente em relação ao modelo de Cartão de Crédito Consignado. Com base em dados obtidos junto ao portal oficial da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná (ALEP) e ao Banco de Leis da UNALE (União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais), observa-se que o estado do Paraná tem assumido o protagonismo na proteção do consumidor. O marco principal desse movimento é o Projeto de Lei nº 297/2025, apresentado em maio de 2025 (disponível no Banco de Leis UNALE-PL 297/2025), que consolidou o descontentamento social contra o endividamento perpétuo gerado por instituições como o Credicesta. A referida norma estabelece, em seu Artigo 1º, regras rígidas de publicidade para prevenir o superendividamento, enquanto o Artigo 2º impõe a obrigatoriedade de advertências explícitas sobre os riscos de comprometimento da renda familiar.
No âmbito municipal, a reação administrativa tem sido igualmente severa. Em novembro de 2025, a Prefeitura de Curitiba, conforme registrado em seu Portal Oficial, determinou a suspensão formal de novos contratos com o Credicesta para servidores municipais. A decisão foi fundamentada na identificação de irregularidades graves e na total falta de clareza nos descontos efetuados em folha, que frequentemente impediam a amortização do saldo devedor principal.
Somando-se às iniciativas legislativas, os órgãos de controle e entidades de classe intensificaram a fiscalização e o ajuizamento de medidas coletivas. Em dezembro de 2025, o Ministério Público da Bahia (MP-BA), conforme noticiado em seu Site Oficial, acionou judicialmente dez instituições financeiras. O foco da ação reside nas práticas abusivas e na ausência de transparência em contratos de cartões de benefícios que operam sob a lógica do consignado. Paralelamente, o Sindicato dos Servidores da Justiça da Bahia (SINTAJ-BA) iniciou uma mobilização estratégica (detalhada em SINTAJ-BA), convocando servidores a relatarem descontos indevidos do Credicesta para subsidiar ações coletivas visando o estorno de valores e a reparação por danos morais. Esse conjunto de ações demonstra uma convergência jurídica clara: a transição de um modelo de "contratação livre" para um sistema de proteção rígida contra o lucro arbitrário fundado na desinformação do consumidor.
No plano federal, destaca-se as iniciativas recentes com a instalação dos programas Desenrola e Novo Desenrola, dedicados especificamente ao enfrentamento do superendividamento em famílias de baixa renda, na forma de promoção de mutirões de repactuações em condições amenizadas e busca por introduzir cláusulas resguardando a apropriação da renda antes retida no pagamento de dívidas antigas por novas fontes de endividamento, em especial às relacionadas às casas de aposta esportiva (Bets). Também no contexto destes programas, o governo federal fez uso da instituição destes programas para inserir novas regulamentações importantes quanto ao mercado creditício. Deste modo, a Lei 14.690/2023 passa a requerer das instituições financeiras a apresentação prévia das suas taxas de juros para aprovação pelo Conselho Monetário Nacional (CMN)57, decisão que serviu de base para, em sequência, a promulgação da Resolução CMN 5.112 de 21 de dezembro de 2023, que institui o limite de 100% de juros e encargos sobre o valor original da dívida contraída mediante crédito rotativo.58 De forma análoga, é de grande importância a promulgação da MP 1.355/2026, impondo limites globais mais consistentes quanto às margens consignáveis globais, adotando a redução paulatina dos percentuais atuais de 45% do rendimento para 30% em cinco anos. Potencialmente, é de ainda maior impacto a extinção das modalidades de crédito rotativo consignado, na forma dos cartões de crédito consignado e cartão consignado de benefícios. A experiência do Credcesta é uma mostra dos impactos negativos que podem se alastrar com a permissão destas formas de crédito abusivas.
No Rio de Janeiro, a mudança de governo, com a renúncia de Cláudio Castro e a vacância gerada na esteira da prisão do ex-presidente da ALERJ Rodrigo
57 Lei 14.690 de 3 de outubro de 2023, Art. 27, §3. Disponível em
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/lei/l14690.htm
58 RESOLUÇÃO CMN Nº 5.112, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2023, Art. 1º . Disponível em
https://www.bcb.gov.br/estabilidadefinanceira/exibenormativo?tipo=Resolu%C3%A7%C3%A3o%20C MN&numero=5112
Bacellar, gerou efeitos positivos, com a suspensão de convênios com entidades consignatárias para além do próprio Banco Master. Entretanto, não basta suspender ou não renovar convênios se as bases para a assinatura de outros de mesmas características seguem em vigência. É fundamental revogar os decretos 47.561/2021, 47.625/2021 e 49.526/2025 que autorizam cartões de benefícios e de adiantamento de salários com margens específicas insustentáveis. É imprescindível, enfim, avançar para uma efetiva regulamentação do crédito consignado no Rio de Janeiro através de legislação específica, que incorpore o sentido geral dado pela MP 1.355/2026, restabelecendo limites reais para margens consignáveis no funcionalismo público estadual e dando origem a uma regulação de juros nas operações de crédito, em linha com as definições do CNPS. Por fim, é necessário criar meios de enfrentar o quadro de superendividamento que muitos servidores já se encontram, em especial em
relação aos descontos relacionados a contratos com o Banco Master, que seguem onerando a cada mês o contracheque dos servidores.
Cabe, ainda, atenção especial e imediata por parte da Coordenação de Gestão de Consignações (CONSIG/Casa Civil), atualmente sob a gestão da Sra. Maria de Fátima Rodrigues, a fim de atuar na garantia dos direitos do servidor. Considerando que compete a essa Coordenação a elaboração de Termos de Credenciamento e a minuta de atos normativos, torna-se imprescindível que o órgão exerça plenamente seu papel fiscalizador, de modo a exigir o cumprimento de protocolos mínimos de formalidade, a revisão dos Termos em vigência e a publicização da relação de entidades consignatárias hoje credenciadas e que produza pareceres sobre o atual estado dos contratos firmados entre servidores públicos estaduais e as empresas de crédito assim habilitadas pelo Executivo Estadual.
Desta maneira, compreendemos que é necessário um conjunto amplo de ações, no sentido de dar resposta à deterioração de condições de vida para parcela relevantes do funcionalismo público estadual e beneficiários do Rioprevidência, bem como avançar na regulamentação, controle e fiscalização da oferta de crédito pessoal consignado no Rio de Janeiro, relação em que o Estado é intermediário necessário e, portanto, precisa assumir a responsabilidade de coibir abusos, desequilíbrios e práticas desvantajosas quanto ao vértice mais frágil desta relação tripartite, o servidor/pensionista que toma crédito.
Portanto, requer-se do Poder Executivo estadual, em especial à Secretaria da Casa Civil e seus órgãos subordinados, como a Coordenação de Gestão das Consignações (CONSIG), a adoção de medidas suficientes para minorar a situação de vulnerabilidade financeira a que estão submetidos servidores e pensionistas e recomenda-se ações da seguinte natureza:
- Revisão e reforma substancial do marco regulatório estadual sobre o crédito consignado, no sentido de colocá-lo em linha com a regulamentação nacional, incluindo: a. Estabelecimento claro e geral de limite de juros para novos convênios/contratos, acompanhando os limites definidos periodicamente pelo Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS); b. Extinção das categorias de crédito rotativo: cartão consignado de benefício (RCC) e cartão de crédito consignado (RMC), seguindo o padrão estabelecido nacional pela MP 1.355/2026; c. Extinção da categoria Cartões de Adiantamento de Salário d. Redução de margens consignáveis globais (para 30%), válidas para
todas as categorias de desconto em folha de pagamento envolvendo operações de crédito pessoal, mais uma vez, referenciada no marco nacional estabelecido pela MP 1.355/2026; e. Redução do máximo de parcelas de desconto admissível para cada
operação de crédito (para 82 meses); f. Adoção de protocolo de transparência na assinatura de convênios com
entidades signatárias, garantindo publicidade dos convênios firmados, esclarecendo condições contratuais admitidas e a verificação de risco reputacional;
- Adoção de protocolos mínimos de formalidade e transparência contratual, com o estabelecimento de regras rigorosas para a contratação e manutenção dos serviços de crédito consignado, incluindo: a. Vedação expressa à adesão baseada exclusivamente em registros fotográficos (denominados 'biometria facial') ou em quaisquer meios que não assegurem a plena ciência do servidor quanto às condições pactuadas; b. Apresentação de contrato escrito, com disponibilização obrigatória de cópia integral, em meio físico ou digital, no ato da contratação; c. Observância de documentação mínima obrigatória, com verificação rigorosa da identidade do contratante e apresentação de comprovante de residência, vedando-se contratações por canais simplificados que ocultem cláusulas essenciais, como taxas de juros e prazos; d. Garantia de transparência do saldo devedor, mediante a implementação de procedimento obrigatório para fornecimento de demonstrativos mensais claros, discriminando a amortização do capital e os encargos de juros.
- Intercessão e intermediação do Governo do Estado do Rio de Janeiro na revisão das operações de crédito constituídas entre servidores públicos estaduais e pensionistas do Rioprevidência e as instituições pertencentes ao conglomerado financeiro do Banco Master S.A., incluindo: a. Auditoria dos contratos sob suspeita, verificando a existência de prática de juros abusivos, vício de consentimento na contratação, entre outras potenciais irregularidades; b. Buscar garantir a renegociação dos passivos, com revisão dos juros (Superendividamento-revisão correção ~IPCA), mediante repactuação ou portabilidade de dívidas; c. Suspensão imediata dos descontos derivados dos contratos firmados com o Banco Master enquanto não se conclui processo de auditoria
amplo.
2. Responsabilização
Além do ex-governador Cláudio Castro, que, por meio dos Decretos nº 47.561/2021, nº 47.625/2021 e nº 49.526/2025, promoveu uma reestruturação do crédito consignado no estado - ampliando margens e expandindo o volume de recursos disponíveis -, ao mesmo tempo que firmou convênios que permitiram a prática de elevadas taxas de juros, configurando a base normativa que sustenta o atual quadro de superendividamento dos servidores, é imprescindível analisar a engrenagem administrativa responsável pela operacionalização desse modelo.
Nesse sentido, não se pode desconsiderar o papel orgânico desempenhado pela Secretaria da Casa Civil, onde se concentram as funções estratégicas de gestão e regulação das consignações. À época, sob a condução do então secretário Nicola Miccione, estruturava-se, em seu organograma, a Subsecretaria e a Superintendência de Coordenação de Gestão de Consignações, com destaque para a atuação da Coordenação de Gestão de Consignações (CONSIG). Compete a essa instância não apenas executar, mas também conformar o funcionamento do sistema de consignações. Entre suas atribuições estão: prestar informações e dar cumprimento a determinações judiciais relativas ao cancelamento, suspensão ou adequação de empréstimos consignados; elaborar termos de credenciamento junto a instituições financeiras e não financeiras interessadas em operar consignações; minutar decretos e resoluções que regulamentam o setor; e produzir relatórios gerenciais sobre as operações realizadas, inclusive para prestação de contas à empresa responsável pela gestão das margens consignáveis.
Dessa forma, evidencia-se que a dinâmica que sustentou a atuação do Credcesta/Banco Master no Rio de Janeiro não se limitou a decisões de cúpula, mas se ancora em uma estrutura técnico-administrativa que viabiliza, regula e legitima sua operação cotidiana. Tal constatação reforça a necessidade de investigação aprofundada sobre os fluxos decisórios, os mecanismos de controle e os possíveis conflitos de interesse envolvidos na gestão do crédito consignado no âmbito estadual.
A análise dos elementos normativos e operacionais que estruturam o modelo de crédito consignado no Estado do Rio de Janeiro evidencia a existência de responsabilidades juridicamente qualificáveis, distintas e interdependentes, entre os agentes públicos envolvidos na formulação, regulamentação e execução da política pública em questão.
Com base no conjunto de evidências apresentadas neste relatório, recomendase ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPRJ) a imediata instauração de inquérito civil e criminal para fundamentar a devida persecução jurídica, sendo imperativa a apuração rigorosa de responsabilidade civil, criminal e administrativa dos agentes públicos e instituições financeiras envolvidas. A responsabilização deve ser compreendida de maneira sistêmica e articulada, abrangendo, primeiramente, a dimensão normativo-política, atribuível ao Chefe do Poder Executivo pela autoria e sanção dos Decretos nº 47.625/2021 e nº 49.526/2025, que estruturaram a expropriação da folha de pagamento e o superendividamento dos servidores. Deve-se investigar, igualmente, a dimensão administrativa e de coordenação no âmbito da Secretaria de Estado da Casa Civil, órgão responsável pela gestão estratégica, regulação e fiscalização dos convênios de consignação.
Por fim, é necessária a apuração na dimensão técnico-operacional, no nível da execução direta da política pública, envolvendo a Coordenação de Gestão de Consignações (CONSIG) e a operadora do sistema eConsig, em face da omissão no dever de vigilância e da facilitação de contratações via biometria facial sem a devida transparência. Tal enquadramento múltiplo é essencial para a adequada instrução de eventuais procedimentos de controle, auditoria e responsabilização, visando à reparação de danos e à garantia da integridade financeira dos servidores, em estrita consonância com os princípios constitucionais da Administração Pública e com a necessária tutela do interesse público.
3. Análise Técnica final: a expropriação da dignidade no ERJ
O cenário diagnosticado pela Comissão de Servidores Públicos da ALERJ revela uma "arquitetura política do endividamento". O empobrecimento e a precarização dos servidores, que acumula perdas de aproximadamente 40% na última década, empurrou a categoria para o mercado de crédito consignado como estratégia de sobrevivência. Instituições como o Banco Master e o Credcesta capitalizaram sobre essa vulnerabilidade, operando com custos ao devedor que ultrapassam 95,55% ao ano (CET), patamar que desvirtua a finalidade do crédito pessoal consignado, a saber, permitir a tomada de crédito em patamares inferiores ao praticado no mercado creditício convencional.
A operacionalização de margens consignáveis justapostas, que permitem o comprometimento prático de até 100% da renda líquida do servidor, configura o estado de superendividamento definido no Art. 54-A, § 1º do CDC. No Estado do Rio de Janeiro, a inadimplência atinge 58,4% da população adulta, superando em 10 pontos percentuais a média nacional. Casos como o de um pensionista que recebe
apenas R$ 382,13 líquido de uma renda bruta de R$ 4.635,32, materializam a aniquilação do mínimo existencial.59
59 Conferi Imagem 17.