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# NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS, DE 3 DE NOVEMBRO DE 2015
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Áreas de Organização do Sistema Financeiro e Controle de Operações do Crédito Rural (Diort) e de Fiscalização (Difis) - Processo TC 019.332/2014-9, em trâmite no Tribunal de Contas da União (TCU). Apresentação de esclarecimentos a questões técnicas formuladas em representação do Ministério Público junto ao TCU (MPjTCU) e em instrução da Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda ).
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Trata-se do Processo TC 019.332/2014-9, instaurado a partir de representação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPjTCU) sobre a atuação do Banco Central do Brasil (BCB) na análise da operação de aquisição de participação acionária, pela Caixa Participações S.A. (CaixaPar), subsidiária integral da Caixa Econômica Federal (Caixa), no então denominado Banco Panamericano S.A. (Panamericano), hoje Banco Pan. Nesses autos, a Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda) do Tribunal de Contas da União (TCU) emitiu, em 15 de maio de 2015, pronunciamento técnico, aprovado pelo Secretário da área em 11 de junho de 2015, que opina pela realização de inspeção junto a esta Autarquia para "buscar respostas [...] aos questionamentos formulados pelo Procurador do MPjTCU Júlio *Marcelo de Oliveira, todos eles listados pelas alíneas do item 1 desta instrução; e* [...] *aos* *aspectos suscitados nesta instrução por intermédio de seus itens 57, 87, 97, 125, 130 e 135".*
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2. Considerando o interesse desta Autarquia cm colaborar para o definitivo deslinde do caso - que já foi objeto dos Processos TC 028.935/2008-4 e TC 032.035/2010-1, ambos julgados pelo TCU sem identificação de qualquer irregularidade atribuível ao BCB -, e tendo em vista que as Áreas de Organização do Sistema Financeiro e Controle de Operações do Crédito Rural (Diort)1 e de Fiscalização (Difis) dispõem de informações que podem ser úteis ao esclarecimento imediato dos pontos ora suscitados, sem prejuízo da realização de eventual inspeção que seja determinada pelo TCU, decidiu-se pela elaboração da presente Nota Técnica. Esta Nota contém, portanto, respostas a cada um dos quesitos formulados pelo MPjTCU e pela
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1 Por meio da Portaria BCB nº 64.846, de 6 de maio de 2011, a então Área de Normas e Organização do Sistema Financeiro (Dinar) foi transformada em Área de Regulação do Sistema Financeiro (mantida a sigla Dinar), enquanto a anterior Área de Liquidações e Controle de Operações de Crédito Rural (Dilid) passou a ser Área de Organização do Sistema Financeiro e Controle de Operações do Crédito Rural (Diorf). No mesmo ato normativo, o Departamento de Organização do Sistema Financeiro (Deorf) passou a ser vinculado não mais à Dinor e sim à Diorf. Essas alterações foram incorporadas ao Regimento Interno da Autarquia por meio da Portaria BCB nº 67.022, de 6 de setembro de 2011. O atual Regimento Interno, divulgado pela Portaria nº 84.287, de 27 de fevereiro de 2015, manteve o nome da Diorf e a vinculação do Deorf ao Diretor dessa Áre a .~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 2
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SecexFazenda, baseadas em manifestações anteriores, a exemplo das anexas Notas Técnicas Difis 468/2014, de 6 de novembro de 2014, e Diorf 471/2014, de 7 de novembro de 2014, e em novas informações obtidas com as unidades envolvidas, notadamente os Departamentos de Organização do Sistema Financeiro (Deorf), de Liquidações Extrajudiciais (Deliq) e de Supervisão Bancária (Desup ).
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3. Para melhor contextualização, importa tecer algumas considerações sobre três pontos relacionados ao objeto do processo em curso no TCU, quais sejam, as atribuições do BCB relacionadas:
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a) à organização do Sistema Financeiro Nacional (SFN), em especial no âmbito de processos de autorização de operações societárias entre instituições financeiras, como a aquisição de participação acionária, com indicação da regulação aplicável e das fases de análise;
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b) à supervisão de instituições financeiras, com vistas à manutenção da estabilidade do SFN, objeto de planejamento específico, distinguindo-se essas ações de outras de responsabilidade das próprias entidades supervisionadas, das empresas de auditoria independente e de empresas contratadas para trabalhos específicos, como os de due diligence;
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c) ao saneamento do SFN mediante decretação de regime especial, com a indicação de suas consequências e de seus objetivos, que evidenciarão tratar-se da ultima *ratio* dentre as opções à disposição do BCB, à vista dos custos a ela associados, tanto para o Erário, quanto para os depositantes e demais credores da instituição financeira.
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4. Na sequência, serão delineadas as respostas às questões presentes nos itens 1, 57, 87, 97, 125, 130 e 135 do pronunciamento da área técnica do TCU. Também serão comentados os aspectos ligados às indagações contidas no item 72 da manifestação da SecexFazenda.
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**Preliminarmente: organização do SFN - processos de autorização de operações societárias**
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**entre instituições financeiras, como a participação acionária**
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5. Impõe-se, por pertinência, discorrer, ainda que de forma resumida, sobre as linhas gerais que compõem a análise do ingresso de novo sócio no grupo de controle de instituição autorizada a funcionar pelo BCB.
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6. Interessados em ingressar no SFN podem fazê-lo por três vias: constituindo uma instituição financeira, adquirindo ou participando do controle acionário de instituição préexistente. Assim, em linha com os padrões internacionais afetos à matéria, o Conselho Monetário Nacional (CMN) tem exigido os mesmos requisitos daqueles que pretendem atuar no SFN, seja participando do grupo de controle de novas instituições, seja do controle de instituições já em funcionamento. ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 3
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7. À época da operação entre CaixaPar e Panamericano, a matéria era regida pela Resolução nº 3.040, de 28 de novembro de 2002,2 cujo Regulamento anexo, no art. 12, *caput,* combinado com o art. 10, determinava que os pleitos de transferência de controle societário, assim como qualquer mudança, direta ou indireta, no grupo de controle, que pudessem implicar alteração na ingerência efetiva nos negócios da instituição, deveriam observar as mesmas exigências a que se sujeitasse a constituição de nova instituição financeira, as quais estavam elencadas no art. 5° e no parágrafo único do art. 7° do citado Regulamento.
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8. Tais requisitos estabeleciam, em resumo, que o novo integrante do grupo de controle deveria:
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a) possuir reputação ilibada;
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b) demonstrar a licitude dos recursos utilizados no investimento; e
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c) possuir capacidade econômico-financeira compatível com o porte e a natureza da instituição financeira participada.
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9. Além dos requisitos exigidos diretamente do novo controlador, caso esse desejasse alterar a orientação estratégica da instituição adquirida, a aprovação do pleito também se subordinava à análise do potencial impacto de tal mudança de rumos sobre a solidez patrimonial da instituição, sendo necessária, portanto, a apresentação de plano de negócios que refletisse tal mudança de planejamento estratégico.
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10. Conforme se observa, tem-se que, objetivando salvaguardar o interesse público, consubstanciado na solidez e na eficiência do SFN, a regulamentação própria da matéria vigente à época, a exemplo da que a disciplina atualmente,3 direcionava a análise, essencialmente, para o atendimento a requisitos e qualificações por parte dos novos integrantes do grupo de controle, considerando que são esses que ditam os rumos da instituição a ser constituída ou adquirida.
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11. Cabe destacar que os pleitos de ingresso, direta ou indiretamente, de instituição financeira no grupo de controle de outra, como se deu no caso da operação entre a CaixaPar e os controladores do Panamericano, observavam os mesmos requisitos regulamentares, avaliando-se adicionalmente, nesses casos, os reflexos da operação sobre a concentração e a concorrência no SFN.
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12. A aprovação de operações de transferência de controle ou de alteração no grupo de controle de instituições bancárias era competência da Diretoria Colegiada do BCB, conforme dispunha o art. 11, inciso VI, alínea "s", do Regimento Interno desta Autarquia em vigor à época
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2 Disponível para consulta na página do BCB na internet:
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http:ljwww.bcb.gov.br/prc/normativos/busca/normativo.asp?tipo=rcs&ano=2002&numcro=3040.
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3 Resolução nº 4.122, de 2 de agosto de 2012, disponível para consulta na página do BCB na internet:
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http:ljwww.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=Rcsolu%C3%A7%C3%A3o&data=2012&numero =4122. *~),--*
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 4
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dos fatos (atribuição mantida no art. 11, inciso VI, alínea "m", item 1, do atual Regimento Interno). Após essa decisão, caberia ao Deorf a adoção das providências requisitórias necessárias ao registro da operação, inclusive para produção de seus efeitos perante terceiros, atuação que se encontra no âmbito não só da atividade de organização do SFN, mas principalmente no contexto do poder mandatário do BCB previsto no art. 37 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964.4 Com efeito, como consequência da decisão definitiva de aprovação da operação, proferida pela Diretoria Colegiada no caso, uma série de informações, documentos e providências pode ser exigida das partes, para fiel desempenho das atribuições a cargo do BCB.
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13. Convém assinalar, por oportuno, que o juízo técnico do BCB sobre operações de transferência de controle cinge-se à análise do atendimento dos requisitos legais e dos aspectos concorrenciais, não lhe cabendo, por ausência de competência legal, analisar questões sobre a conveniência e a oportunidade da aquisição do ponto de vista do comprador, matéria atinente a sua própria estratégia de negócios, o que escapa à órbita do regulador bancário.
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14. Assim, cabe ao comprador realizar exame diligente dos livros e das operações da instituição-alvo antes de decidir pela aquisição, inclusive despender recursos para a concretização do negócio, sem qualquer ingerência do regulador e supervisor bancário, para que não se viole o princípio da isonomia nem se conceda vantagem competitiva indevida. Com efeito, em hipótese alguma pode o BCB revelar a instituições reguladas informações obtidas no exercício de suas atribuições a respeito de outras instituições, não só em razão do sigilo bancário incidente, mas também porque isso afrontaria o princípio da livre concorrência que pauta a ordem econômica, nos termos do art. 170, inciso IV, da Constituição,5 assistindo-lhe a missão legal de zelar pelo adequado ambiente competitivo no âmbito do SFN.6
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**Preliminarmente: supervisão de instituições financeiras a cargo do BCB e outras ações de responsabilidade das próprias entidades supervisionadas, das empresas de auditoria independente e de empresas contratadas para trabalho de due diligence**
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15. Segundo as melhores práticas e recomendações internacionais, a supervisão bancária deve pautar-se pelo enfoque sistêmico da fiscalização, sendo o acompanhamento dos
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4 *"Art. 37. As instituições financeiras, entidades e pessoas referidas nos artigos 17 e 18 desta lei, bem como os* *corretores de fimdos públicos,ficam, obrigados a fornecer ao Banco Central da República do Brasil, na forma por* *ele determinada, os dados ou informes julgados necessários para o fiel desempenho de suas atribuições."* 5 Especificamente em relação à exploração da atividade econômica pelo Estado, situação da Caixa e da CaixaPar, o art. 173 da Constituição sujeita-as ao regime jurídico próprio das empresas privadas, vedando a concessão de tratamento privilegiado por parte do Poder Público.
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6 Vale pontuar, nesse aspecto, que a regulamentação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011- Lei de Acesso à
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Informação (LAI), acabou por positivar a regra já consagrada de que possuem acesso restrito *"as informações* *relativas à atividade empresarial de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado obtidas pelo Banco Central do* *Brasil [...] no exercício de atividade de controle, regulação e supervisão da atividade econômica cuja divulgação* *possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos" (art. 5°, § 2°, do* Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012). ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 5
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riscos atividade fundamental nos processos de avaliação e de monitoramento, especialmente dos riscos de crédito, de liquidez, de mercado, operacional, legal, de reputação e de estratégia.
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16. Assim, o trabalho da Supervisão Bancária não se confunde com a tarefa de auditoria, que está a cargo dos mecanismos de controles internos (Resolução nº 2.554, de 24 de
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setembro de 19987 ) e de empresas de auditoria (Resolução nº 3.198, de 27 de maio de 20048 ).
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Quanto a esse aspecto, cabe ressaltar que, nos termos das normas vigentes, o auditor independente e o comitê de auditoria devem comunicar formalmente ao BCB a existência ou as evidências de erro ou fraude.
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17. Nos termos do art. 20 da citada Resolução nº 3.198, de 2004, o auditor independente deve observar, na prestação de seus serviços, as normas e os procedimentos de auditoria estabelecidos pelo CMN, pelo BCB e, no que não conflitar com esses, aqueles determinados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e pelo Instituto de Auditores Independentes do Brasil (Ibracon).
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18. A atuação da Supervisão tem caráter prudencial e é focada na identificação dos riscos incorridos pelas instituições supervisionadas e na avaliação da capacidade de gerenciamento desses riscos. A ação da Supervisão avalia a capacidade de identificação, entendimento e gerenciamento adequado, pelas instituições, dos riscos a que estão expostas, bem como de sua atuação preventiva, determinando a adoção de ações corretivas, quando necessárias.
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19. Embora a Supervisão procure conhecer e avaliar os controles internos, a atuação das auditorias interna e externa e a governança corporativa das instituições supervisionadas, a condução dos negócios constitui responsabilidade direta e exclusiva dos administradores dessas entidades. Em outras palavras, a ação de supervisão em nenhum momento se confunde com a gestão e a administração da entidade supervisionada, tampouco a substitui.
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20. A legislação e a regulamentação expedida pelo CMN e pelo BCB destacam a responsabilidade de a administração das instituições supervisionadas implantar sistemas de controles internos e de gerenciamento de riscos voltados para as atividades por elas desenvolvidas, de modo a identificar e avaliar fatores de riscos internos e externos que possam afetar a instituição. Planejamento dos Trabalhos de Supervisão
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21. As estratégias de supervisão, definidas em função do porte, da capacidade patrimonial, da natureza das atividades e da qualidade da administração das instituições, orientam a composição e o escopo das atividades. A programação de atividades é revista
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7 Disponível para consulta na página do BCB na internet:
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http:ljwww.bcb.gov.br/prc/normativos/busca/normatívo.asp?tipo=rcs&ano=l998&numcro=2554.
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8 Disponível para consulta na página do BCB na internet:
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http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=2004&numero=3198.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 6
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periodicamente e modificada na medida do necessário, incorporando os resultados de monitoramento e inspeções recentes.
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22. O BCB, por meio da Difis, elabora anualmente o Plano de Ação da Supervisão (PAS), contemplando o planejamento das ações - atividades, projetos e iniciativas - das unidades da Área para o exercício seguinte, incluindo a programação financeira das ações que requeiram recursos para viagens.
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23. O PAS é construído em conjunto por todas as unidades da Difis,9 para garantir a integração dos esforços e o aproveitamento de potenciais sinergias. As instituições bancárias, cujo universo gira em torno de 130 bancos e conglomerados bancários, são objeto de contínuo processo de acompanhamento de sua situação econômico-financeira, da sua gestão e de seus controles, com base nas periódicas informações gerenciais ou regulamentares endereçadas às unidades da Difis. Na programação do PAS, além desse processo contínuo de supervisão, são definidas as inspeções necessárias para o aprofundamento de temas específicos.
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24. O planejamento das ações tem como base várias fontes, tais como:
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a) cenário macroeconômico nacional e internacional;
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b) resultados dos trabalhos anteriores nas instituições supervisionadas;
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c) informações obtidas no Sistema de Avaliação de Riscos e de Controles (SRC), que será detalhado adiante;
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d) informações de monitoramentos realizados;
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e) ciclo de supervisão, cuja definição será dada no próximo tópico;
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f) solicitações e informações de outras áreas do BCB; e
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g) informações de órgãos de supervisão internacionais, órgãos governamentais, auditorias independentes e veículos de imprensa.
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25. Na fase de execução, a programação das ações poderá ser reformulada em razão de fatos novos ou de mudanças relevantes de cenários e novas ações poderão ser incluídas na condição de ações Extra-PAS.
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9 A Difis é atualmente composta pelas seguintes unidades, nos termos do art. 4°, inciso IV, item 4, do Regimento Interno do BCB:
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a) Departamento de Gestão Estratégica, Integração e Suporte da Fiscalização (Degef);
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b) Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro (Desig);
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c) Departamento de Supervisão Bancária (Desup);
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d) Departamento de Supervisão de Conduta (Decon);
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e) Departamento de Supervisão de Cooperativas e de Instituições Não Bancárias (Desuc).
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 7
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Trabalhos de Supervisão
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26. A visão global acerca de uma entidade supervisionada, no caso do segmento bancário, é elaborada com base no SRC, que consiste em procedimento abrangente de avaliação da governança corporativa e dos riscos inerentes às várias linhas de negócio de uma instituição e dos controles existentes para os mitigar. Na avaliação qualitativa, são examinados os riscos de crédito, de mercado, de liquidez, de reputação, de estratégia, operacional, legal, além dos associados ao uso de tecnologia da informação e à prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo. Na avaliação quantitativa, é realizada ampla avaliação da situação econômica e financeira, contemplando o exame do capital, dos ativos, das exigibilidades, da liquidez e dos resultados. O somatório das avaliações resulta no estabelecimento de uma nota final (rating) da instituição, que é deliberada por um Comitê.
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27. O resultado apresentado no SRC é fruto do acompanhamento contínuo de uma instituição, englobando a análise periódica dos documentos regulamentares, das informações do monitoramento e das informações gerencias da instituição, bem como das diversas inspeções (trabalhos específicos) ao longo de um determinado período. Dependendo do porte de uma instituição, esse período de análise pode variar de um a dois anos para que se consolide a opinião do supervisor e seja ela submetida ao Comitê, o que se denomina "ciclo de supervisão".
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28. A inspeção consiste em elemento essencial do processo de supervisão para a avaliação da situação econômico-financeira, da gestão, da observância da legislação e da regulamentação aplicáveis e de assuntos ou áreas de relevância da entidade supervisionada. A inspeção tem como objetivo aprofundar a identificação de riscos relevantes da instituição financeira e a avaliação dos respectivos controles, bem como a verificação da atuação da alta administração na manutenção de sua solidez e de seu regular funcionamento.
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29. Ao final dos trabalhos, a Supervisão encaminha à superior administração da instituição fiscalizada ofício comunicando o resultado da inspeção e, se for o caso, determina: a correção das irregularidades identificadas; a efetivação dos ajustes correspondentes; e a cessação de práticas tidas como violadoras da legislação de regência pela equipe de inspeção, sem prejuízo da utilização dos instrumentos reparatórios ou punitivos próprios.
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30. Em decorrência dos trabalhos conduzidos nas instituições financeiras, a Supervisão registra em sistema próprio (SisComent) o que se designou internamente de "Comentários".
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31. De acordo com o item 4-30-10 do Manual de Supervisão do BCB, o processo de conclusão de uma inspeção e comunicação do resultado à entidade supervisionada compreende a abertura do Relatório de Supervisão - registro formal do processo no Sistema de Informações Documentais (Sidoc) ou no Sistema de Processamento Eletrônico de Documentos ( e-BC) -; a inserção de comentário a respeito dos resultados da inspeção no SisComent; o registro de ocorrências no Sistema Memória da Fiscalização (SMF) ou na Súmula de Ocorrências no e-BC; e a expedição, quando necessária, de ofício sobre o resultado %~ da e/ou formalização de Termo de Comparecimento ou de Ata de Reunião.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 8
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32. Todos os trabalhos de inspeções (aplicação de SRC, verificação especial, inspeção modular, inspeção geral, inspeção global consolidada e inspeção geral integrada) são objeto de comentário e existe um mecanismo de controle que impede o encerramento de uma inspeção no
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sistema que gerencia o PAS sem a devida inserção de comentário no SisComent. Por conter a
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conclusão e as determinações da Supervisão, o comentário, via de regra, é inserido ao final de cada trabalho, contemplando os seus principais pontos e os aspectos que foram objeto de comunicação do seu resultado à entidade supervisionada, quando então se encerra a atividade no PAS. Desse modo, o comentário destina-se a prestar informações relevantes, de forma tempestiva, e a fornecer subsídios ao processo decisório da Difis.
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Auditoria Externa
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33. Em outra linha de atuação, as auditorias externas realizam basicamente três tipos de trabalho: (i) auditoria de demonstrações financeiras, (ii) trabalhos com procedimentos previamente acordados e (iii) trabalhos de asseguração (assurance) que não sejam de auditoria ou de revisão de informações financeiras históricas.
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34. A auditoria de demonstrações financeiras objetiva proporcionar ao auditor externo informações suficientes a que ele possa expressar sua opinião sobre se as demonstrações contábeis, em todos os seus aspectos relevantes, foram preparadas de acordo com as normas legais e contábeis. Esta opinião é expressada no documento denominado relatório de auditoria.
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35. Em termos mais abrangentes, apresentamos a seguir a definição de auditoria de Franco e Marra: 10 *"A auditoria compreende o exame de documentos, livros e registros, inspeções e* *obtenção de informações e confirmações, internas e externas, relacionados com* o *controle do patrimônio, objetivando mensurar a exatidão desses registros e das* *demonstrações contábeis deles decorrentes. Os exames são efetuados de acordo com as* *normas de auditoria usualmente aceitas e incluem os procedimentos que os auditores* *julgarem necessários, em cada circunstância, para obter elementos de convicção, com o* *objetivo de comprovar se os registros contábeis foram executados de acordo com os* *princípios fundamentais e normas de contabilidade e se as demonstrações contábeis* *deles decorrentes refletem adequadamente a situação econômico-financeira do* *patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e outras situações nelas* *demonstradas."*
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36. Essa opinião ajuda a estabelecer a credibilidade das demonstrações contábeis. O auditor avalia o risco inerente a ocorrências relevantes e o risco de que a contabilidade e o sistema de controles internos deixem de prevenir ou de detectar ocorrência relevante tempestivamente. Baseado na avaliação do risco inerente e do controle associado, o auditor executa procedimentos substantivos para reduzir o risco de auditoria a um nível baixo e
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° FRANCO,
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1 Hilário; MARRA, Ernesto. Auditoria Contábil. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2001.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 9
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aceitável. O mesmo se aplica à detecção de fraudes e de erros que sejam materiais, considerandose as demonstrações financeiras como um todo.
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37. Além do relatório de auditoria, são requeridos do auditor externo relatórios elaborados a partir das informações coletadas no trabalho de auditoria das demonstrações contábeis, relativos à qualidade dos controles internos e a eventual descumprimento de dispositivos regulamentares. Esses relatórios adicionais e também o relatório circunstanciado de revisão dos critérios adotados pela instituição, quanto à classificação nos níveis de risco e de avaliação do aprovisionamento registrado nas demonstrações contábeis (art. 12 da Resolução nº 2.682, de 21 de dezembro de 199911 são considerados pelo lbracon relatórios especiais,
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enquadrados no que as normas internacionais chamam de "relatórios de procedimentos previamente acordados".
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38. A característica principal é que tais relatórios não contêm conclusão ou emissão de opinião sobre os aspectos analisados, prestando-se tão somente a relatar as exceções observadas na aplicação dos procedimentos de auditoria. Os usuários da informação devem fazer sua própria avaliação e emitir suas conclusões a partir dos comentários produzidos pelos auditores nesses relatórios.
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39. A modalidade "trabalho de asseguração que não seja de auditoria ou de revisão de informações financeiras históricas" é aplicada no relatório de revisão então requerido pelo art. 4°, §§ 5° e 6°, da Resolução nº 3.477, de 26 de julho de 2007, substituída pela Resolução nº 3.849, de 25 de março de 2010, referentes à Ouvidoria. 12
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40. Em muitos aspectos, a Supervisão do BCB e a auditoria externa têm atuações complementares sobre as mesmas matérias, embora, naturalmente, o foco e as responsabilidades dessas atuações sejam distintos.
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41. À Supervisão interessa a viabilidade presente e futura das instituições financeiras e, para isso, utiliza-se das demonstrações financeiras para avaliar suas condições e seu desempenho operacional. O auditor externo, por outro lado, está prioritariamente preocupado com a qualidade das informações contidas nas demonstrações financeiras destinadas ao Conselho de Administração, aos acionistas e a outros destinatários.
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11 Disponível para consulta na página do BCB na internet: .gov.br/prc/normativos/busca/normativo.asp?numcro=2682&tipo=Reso1u%C3%A7%C3%A3o&data =21/12/1999.
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12 Disponíveis para consulta na página do **BCB na internet:**
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.gov.br/prc/normativos/busca/normativo.asp?numcro=3477&tipo=Rcsolu%C3%A7%C3%A3o&data =26/07/2007; e .gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=Rcsolu%C3%A7%C3%A3o&data=2010&numcro =3849. A última norma foi recentemente revogada pela Resolução nº 4.433, de 23 de julho de 2015, que dispensou a submissão desse relatório à auditoria externa. Essa nova Resolução está disponível para consulta em .gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=Resolu%C3%A7%C3%A3o&data=2015&numero =4433. wy
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 10
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Empresas contratadas para realização de due diligence
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42. Por fim, acerca dos trabalhos denominados due dWgence, esses são realizados por empresas especializadas e se destinam a uma avaliação global de um negócio por um comprador em potencial, especialmente para estabelecer valores de ativos e de passivos e avaliar seu potencial comercial. Está baseada no fato de que cabe ao comprador realizar exame diligente dos livros e das operações da instituição-alvo antes de despender recursos para a concretização da operação.
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43. A due *diligence* é normalmente realizada na fase de pré-aqms1çao de uma participação societária e pode ser útil na identificação de passivos ocultos e de ativos com registros contábeis insubsistentes e também para identificar eventuais áreas que comportem melhorias operacionais, redução de custos, maximização de receitas, oportunidades de sinergia, otimização de capital e uma melhor utilização dos ativos.
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44. Tem, portanto, objetivos bem específicos e diferentes dos trabalhos de Supervisão Bancária e de auditoria externa, constituindo uma relação negocial entre as partes envolvidas, sem a regulação ou intervenção do BCB.
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# Preliminarmente: saneamento do SFN e decretação de regimes especiais
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45. Os regimes especiais de intervenção e liquidação extrajudicial são regidos pela Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e são adotados em situações extremas de insolvência ou de descumprimento de normas, nas quais o BCB verifica a impossibilidade de saneamento das situações encontradas, por meio da adoção de providências de recuperação no âmbito privado, inclusive nas chamadas "soluções de mercado", ou em ações punitivas.
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46. Para efeito de saneamento da instituição supervisionada antes da adoção dessas medidas extremas, a regulação do SFN estabelece oportunidade de correção de deficiências ou irregularidades por meio de ações dos próprios controladores, a exemplo do que era previsto no art. 2° da Resolução nº 3.398, de 29 de agosto de 2006, que orientava o BCB a convocá-los quando "constatado *o descumprimento dos padrões de capital ou dos limites* [operacionais]", informando "acerca das medidas que serão adotadas com vistas à regularização da situação", que deveriam constar de plano de regularização a ser apresentado em até sessenta dias. 13 Hoje a aplicação de medidas prudenciais preventivas da espécie está disciplinada pela Resolução nº 4.019, de 29 de setembro de 2011, que também prevê a convocação dos controladores para prestar esclarecimentos e, principalmente, para "apresentar plano para a solução *da situação* *que ensejou a adoção das medidas prudenciais preventivas, com a indicação de metas* *quantitativas e qualitativas a serem atingidas, a anuência de todas as partes envolvidas na*
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13 Disponível para consulta na página do BCB na internet:
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.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=Rcsolu%C3%A7%C3%A3o&data=2006&numero =3398.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 11
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*consecução do plano e o estabelecimento de cronograma para sua execução". 14* Assim, em muitas situações, o saneamento pode ser atingido por ações realizadas pelos próprios controladores, que possuem a oportunidade de apresentar plano para solução dos problemas, na forma prevista na legislação.
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47. Feito esse introito, esclareça-se que a intervenção pode se dar quando: a entidade sofrer prejuízo, decorrente da má administração, que sujeite a riscos seus credores; forem verificadas reiteradas infrações a dispositivos da legislação bancária, não regularizadas após as determinações do BCB; ou na hipótese de ocorrerem fatos de natureza falimentar, mas em que houver a possibilidade de evitar-se a liquidação extrajudicial (art. 2° da Lei nº 6.024, de 1974).
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48. Decreta-se a liquidação extrajudicial de uma instituição financeira: em razão de ocorrências que comprometam sua situação econômica ou financeira, especialmente quando deixar de satisfazer, com pontualidade, seus compromissos ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declaração de falência; quando a administração violar gravemente as normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição ou as determinações do CMN ou do BCB; ou quando a instituição sofrer prejuízo que sujeite a risco anormal seus credores quirografários (art. 15 da Lei nº 6.024, de 1974).
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49. O BCB decidirá considerando a gravidade dos fatos determinantes da liquidação extrajudicial, bem como as repercussões sobre os interesses dos mercados financeiro e de capitais, e poderá, em lugar da liquidação, realizar a intervenção, se julgar essa medida suficiente para a normalização dos negócios da instituição e a preservação daqueles interesses (art. 15, § 1°, da Lei nº 6.024, de 1974).
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50. Nota-se que, diante da gravidade da medida, a Lei nº 6.024, de 1974, dota o BCB da autonomia técnica necessária para, sempre que possível, evitar a liquidação extrajudicial.
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51. Posteriormente, o Decreto-Lei nº 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, permitiu ao BCB decretar regime de administração especial temporária (RAET), quando verificar: prática reiterada de operações contrárias às diretrizes de política econômica ou financeira traçadas em lei federal; existência de passivo a descoberto; descumprimento das normas referentes à conta de Reservas Bancárias mantida no BCB; gestão temerária ou fraudulenta de seus administradores; ocorrência de qualquer das situações autorizadoras da intervenção (art. 1°).
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52. Nota-se que, mesmo diante da situação de insolvência caracterizada pela existência de passivo a descoberto, o Decreto-Lei nº 2.321, de 1987, conferiu a possibilidade de se instaurar regime alternativo à liquidação extrajudicial. No RAET, o BCB poderá autorizar a transformação, a incorporação, a fusão, a cisão ou a transferência do controle acionário da instituição, em face das condições de garantia apresentadas pelos interessados; propor a desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, das ações do capital social da instituição supervisionada; ou decretar a liquidação extrajudicial (art. 11 desse Decreto- Lei).
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14 Essa norma, que revogou a Resolução nº 3.398, de 2006, está disponível para consulta na página do BCB:
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.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=rcs&ano=20ll&numero=40l9.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 12
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53. A norma mais recente sobre o assunto, a Lei nº 9.447, de 14 de março de 1997, permitiu que, mesmo verificada a ocorrência de qualquer das hipóteses previstas para decretação de intervenção, liquidação extrajudicial ou RAET, é facultado ao BCB, visando a assegurar a normalidade da economia pública e a resguardar os interesses dos depositantes, investidores e demais credores, determinar medidas de capitalização da sociedade; transferência do controle acionário; reorganização societária, inclusive mediante incorporação, fusão ou cisão (art. 5° dessa Lei).
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54. O processo de regulação e superv1sao do SFN, acompanhado pela produção legislativa, tem evoluído no sentido de dotar o BCB de instrumentos e amparo para evitar, sempre que possível, a adoção da medida extrema de decretação de regime especial, buscando sempre a normalização dos negócios da instituição e a preservação dos interesses dos depositantes e credores e dos mercados financeiro e de capitais, valendo novamente citar, nesse sentido, as Resoluções nº 3.398, de 2006, e nº 4.019, de 2011.
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55. Nos termos do art. 18 da Lei nº 6.024, de 1974, a decretação da liquidação extrajudicial produz, de imediato, os seguintes efeitos: suspensão das ações e execuções iniciadas sobre direitos e interesses relativos ao acervo da entidade liquidanda, não podendo ser intentadas quaisquer outras, enquanto durar a liquidação; vencimento antecipado das obrigações da liquidanda; não atendimento das cláusulas penais dos contratos unilaterais vencidos em virtude da decretação da liquidação extrajudicial; não fluência de juros, mesmo que estipulados, contra a massa, enquanto não integralmente pago o passivo; interrupção da prescrição relativa a obrigações de responsabilidade da instituição; não reclamação de correção monetária de quaisquer divisas passivas, nem de penas pecuniárias por infração de leis penais ou administrativas.
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56. Constata-se, pois, que a liquidação extrajudicial deixa os depositantes e os credores em situação pior do que ficariam com a adoção de uma alternativa de mercado que permita a continuidade operacional da instituição. Como se percebe no quadro a seguir, a posição dos credores não costuma melhorar após a decretação do regime de liquidação extrajudicial: Liquidações extrajudiciais decretadas desde 1°/1/2006
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**Situação do regime Quantidade Duração média do regime (anos)**
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i .~4:1,. ,it1Jit1: .il"<·~! 1 ::'..:. ':., .~~ .• ...aa:•· ,,.~ *.i~'.' ;•r J*
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:i\\i~vQ~k •J4:l' ".i. ;-~t . \\.\\ *11..:*
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| Encerrado (Apresentação de garantias e prosseguimento das ~ai~J&3ro~~~Q~e s~~tã~~IJâlô.! ~•iilli~E]!::-:?:ºI~lT"· 2:: .·:.:.. ·-•~"::s,.L•=:::· | 1 | 1,6 |
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|---|---|---|
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| Encerrado (Decretação de liquidação ordinária) !•····ce.tZçldq#al~nl;liaW'"0~··~···~:~F-r?T:-:~:.~T~~J:,f'';~'···'?f···rlf'!if'•,~~•·ja,·:,!~l ·p:-.,~ | 2 | 2,7 |
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| Total Geral | 74 | 2,6 |
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57. Nos últimos dez anos, das 74 liquidações extrajudiciais que foram decretadas pelo BCB, 45 foram encerradas. Entretanto, cabe destacar que 41 desses 45 encerramentos - mais de 90% dos casos - se deram por decretação da falência da entidade ( quando os recursos existentes
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 13
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na massa cobrem menos de 50% dos créditos quirografários). Isto é, sem a satisfação total dos credores.
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58. O prazo médio de duração desses regimes é superior a dois anos e meio, e, na maioria dos casos, a falência da instituição não resulta qualquer benefício aos depositantes e credores de instrumentos financeiros da falida, que passam a concorrer com credores de maior preferência, especialmente de natureza tributária e trabalhista, que, em geral, consomem grande parte do eventual ativo remanescente da massa.
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59. A experiência do BCB com liquidações extrajudiciais ao longo de quarenta anos de vigência da legislação atual mostra que, em situações de comprometimento da solvência de uma instituição financeira, solução privada ou de mercado para o retorno à normalidade tem-se mostrado mais eficiente e consideravelmente mais benéfica para os credores.
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60. A experiência tem demonstrado também que a realização de intervenção ou a utilização do RAET pode não ser a melhor alternativa, pois tais regimes acabam por comprometer a imagem e a confiança nas instituições a eles submetidas, tornando difícil o seu retorno à normalidade. Todos os regimes de intervenção ou de RAET decretados em bancos privados resultaram na posterior decretação de liquidação extrajudicial.
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61. Nesse sentido, para a preservação dos interesses dos depositantes e dos demais credores de instituição financeira e, em especial do interesse público da estabilidade financeira, solidez e confiança no SFN, o BCB se utiliza dos regimes especiais quando sua adoção se faz efetivamente necessária, especialmente nas ocasiões em que alternativas menos impactantes não puderem ser implementadas, como demonstram as dezenas de liquidações extrajudiciais decretadas nos últimos anos.
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# Questões formuladas pelo MPjTCU
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62. O Procurador do MPjTCU autor da representação formula algumas questões mais genéricas e outras mais específicas, abrangendo tanto o processo de autorização da operação entre CaixaPar e Panamericano quanto a atividades de supervisão relacionada à instituição financeira. Seguem abaixo os esclarecimentos pertinentes aos quesitos em referência, transcritos no item 1 do pronunciamento da SecexFazenda de 15 de maio de 2015.
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63. Essas questões foram objeto de manifestação do BCB por meio das anexas Notas Técnicas Difis 468/2014 e Diorf 471/2014, já apresentadas ao TCU. Os esclarecimentos abaixo buscam reforçar alguns pontos e agregar informações, devendo-se, de todo modo, considerar os pronunciamentos anteriores como parte integrante desta Nota Técnica.
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*b.1) quais foram os procedimentos adotados pelo Banco Central do Brasil para avaliar a regularidade de toda a operação da aquisição em questão?*
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64. Na operação em apreço, foi adotado o procedimento padrão definido para os casos da espécie, que busca aferir o cumprimento dos requisitos legais e regulamentares aplicáveis ao ingresso de novo acionista no grupo de controle de instituição financeira em funcionamento, quais sejam: ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 14
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a) requisitos pertinentes aos participantes do grupo de controle:
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- possuir reputação ilibada;
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- demonstrar a licitude dos recursos utilizados no investimento; e
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- possuir capacidade econômico-financeira compatível com o porte e a natureza da instituição financeira investida.
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b) aspectos relacionados à instituição financeira cujo grupo de controle será alterado:
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- análise do impacto de eventual mudança na orientação estratégica sobre sua solidez patrimonial, caso o novo membro do grupo de controle manifeste interesse em alterar o foco de atuação da instituição adquirida (público alvo, nicho de mercado, produtos e serviços oferecidos, canais de distribuição etc.); e
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- reflexos da operação sobre a concorrência e concentração no SFN.
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65. A análise do ato de concentração e dos seus efeitos sobre a concorrência foi consubstanciada no Parecer Deorf/Conif-2010/03880, de 19 de maio de 2010, e o exame dos aspectos societários foi realizado no Parecer Deorf/Cofin-I-2010/04320, de 26 de maio de 2010, no bojo do Pt 0901465580, cuja íntegra está contida na mídia digital anexa. Após toda a análise técnica do Deorf, referente aos atos societários e de concentração, seguindo indicação do próprio corpo técnico da unidade, a operação foi também objeto de apreciação pela Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC) relativamente aos aspectos relacionados ao controle compartilhado mediante acordo de acionistas, tendo sido emitido o Parecer PGBC-184/2010, de 28 de junho de 2010, também juntado ao Pt 0901465580.
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*b.2) o que deu início à auditoria realizada pelo Banco Central?*
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66. A questão refere-se ao processo de fiscalização no qual, ao final do trabalho do Desup, foram identificadas graves irregularidades que ensejaram a determinação de ajustes aos controladores da instituição financeira. Trata-se do Pt 1001493160, autuado em setembro de 2010, a partir das respostas do Panamericano à "Requisição de Esclarecimentos GTSP4/Cosup- 04-2010/037", de 8 de setembro de 2010, baseada, por sua vez, em trabalho de verificação ampla em várias instituições financeiras com o objetivo de analisar o comportamento dos diversos agentes operadores no mercado de cessões de crédito, conforme critérios e programação definidos no P AS para aquele exercício. Mais detalhes sobre as ações de fiscalização podem ser vistos nos esclarecimentos às questões seguintes.
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15 Esse trabalho buscava detectar cessões cruzadas entre instituições financeiras ou entre instituições e fundos de investimentos ou securitizadoras, realizadas com a finalidade de melhorar a classificação do risco de crédito ou antecipar resultados.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 15
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*b.3) em que momento surgiram os primeiros indícios defraudes na contabilidade do Banco Panamericano?*
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67. Esclareça-se, inicialmente, que a terminologia "fraude" não era utilizada nos trabalhos da Supervisão, mas sim "manipulação ou adulteração de informações". Os indícios de que as informações regularmente enviadas ao BCB eram manipuladas foram detectados apenas quando o Panamericano já estava sob nova gestão, a partir de novembro de 2010, e se conseguiu ter acesso às bases originais ou mais antigas dos sistemas por ela mantidos ( chamadas de "sistemas legados"16) . Antes disso, na segunda quinzena de outubro, foram identificados indícios de irregularidades graves consistentes em ativos insubsistentes e passivos omissos que, quando confirmados, ensejaram a determinação de ajustes regulamentares na situação patrimonial da instituição, na forma do Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, mas ainda sem qualquer evidência de se tratar de manipulação contábil, tudo isso no Pt 1001493160, autuado em setembro de 2010. Uma breve cronologia dos fatos ajudará a melhor contextualizar as ações da Supervisão.
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68. Na segunda quinzena de julho de 2010, durante a execução do trabalho de verificação ampla em várias instituições financeiras com o objetivo de analisar o comportamento dos diversos agentes operadores no mercado de cessões de crédito, 17 citado na resposta à questão anterior, observou-se que as informações contábeis do Panarnericano prestadas ao BCB, relativas às suas posições como banco cedente, registradas em rubrica gráfica de compensação ( conta de controle), divergiam significativamente das informações prestadas pelos bancos cessionários ao Sistema de Informações de Crédito (SCR) .18
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69. Tendo em conta essa divergência, o Desup entendeu ser necessário obter mais informações para apurar o fato, por não ser possível, naquele momento, formular qualquer conclusão sobre a ocorrência. Oportuno esclarecer que naquele instante não havia qualquer evidência de se estar diante de manipulação de informações contábeis. Por se tratar de diferenças envolvendo contas de compensação, o mais provável, segundo a avaliação feita à época, era de que o achado estivesse relacionado à falta de controle na contabilização de tais valores ou, na pior das hipóteses, seria um indício de que o Panamericano estivesse deixando de contabilizar créditos cedidos com coobrigação na devida rubrica de compensação para não impactar o cálculo
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de alocação de capital regulamentar para suportar tais operações. Assim, foi emitido despacho
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nos seguintes termos, em 22 de julho de 2010:
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16 Referência normalmente associada aos sistemas computacionais de uma organização que, apesar de serem antigos ou conterem dados não trabalhados ou manipulados, podem fornecer informações relevantes. 17 Cuja documentação, na parte relacionada ao Panamericano, estava sendo juntada e analisada no Pt 1001482029, autuado em maio de 2010. 18 O SCR é um instrumento de registro e consulta de informações sobre as operações de crédito, avais e fianças prestados e limites de crédito concedidos por instituições financeiras a pessoas físicas e jurídicas no país. Foi criado pelo CMN e é administrado pelo BCB, a quem cumpre armazenar as informações encaminhadas e também disciplinar o processo de correção e atualização da base de dados pelas instituições financeiras participantes. Mais informações sobre o SCR estão disponíveis em http://www.bcb.gov.br[?~g. ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 16
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*"2. Tendo sido encontradas divergências relevantes entre as informações de saldo de operações cedidas com coobrigação, total e por cessionário, informadas pelo Panamerícano nos Leíautes fornecidos, em relação às informações de saldo de operações adquiridas com coobrigação informadas pelo SFN junto ao SCR, propomos a solicitação das seguintes informações junto aos Conglomerados[. ..]*
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3. *Para as datas-base de set/09, dez/09 e mar/10, informar o saldo contábil das* *operações adquiridas com coobrigação discriminada por cedente."*
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70. Em decorrência dessa manifestação, iniciou-se, em 23 de julho de 2010, para cotejamento, procedimento de consulta direta a bancos cessionários, contrapartes do Panamericano nas referidas operações de cessão de créditos. No dia 26 de julho de 2010, foi encaminhada à instituição solicitação de esclarecimentos preliminares gerais, relativos às operações de cessão de crédito, por meio do Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/0366.
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71. Entre 29 de julho e 10 de agosto de 2010, foram recebidas as respostas dos bancos cessionários e, após análise desse conjunto de dados, o Panamericano foi chamado pelo Desup a prestar novos esclarecimentos. Entretanto, como as explicações não foram consideradas satisfatórias, foi enviada ao Panamericano a "Requisição de Esclarecimentos GTSP4/Cosup-04- 2010/037", de 8 de setembro de 2010, origem do Pt 1001493160 - no qual foram acostados os documentos obtidos e relacionados aos trabalhos que foram identificando as inconsistências e os prejuízos no Panamericano ao longo da ação de fiscalização.
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72. Somente a partir de reunião ocorrida em 10 de setembro de 2010, diretores do Panamericano começaram a, informalmente, admitir que tais diferenças poderiam representar inconsistências contábeis que inflavam o ativo da instituição. Ainda nesse momento, a percepção da Supervisão era a de que falhas relevantes de controles internos haviam ocorrido e que tais deficiências poderiam resultar em impacto patrimonial.
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73. Em 7 de outubro de 2010, o Presidente do Conselho de Administração e o Diretor Superintendente do Panamericano solicitaram prazo adicional até 13 de outubro de 2010 para apresentar levantamento completo e conclusivo sobre as inconsistências contábeis detectadas por esta Autarquia, assumindo o compromisso de apresentar proposta com vistas à regularização da situação patrimonial.
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74. Em 13 de outubro de 2010, a administração do Panamericano encaminhou planilhas detalhando as origens das divergências de valores. Na segunda quinzena de outubro de 2010, a Supervisão realizou apurações, por meio de testes com bases de dados fornecidas pelo Panamericano, cotejando o resultado com as informações prestadas pela instituição, o que levou à identificação de indícios das irregularidades decorrentes de ativos insubsistentes e passivos omissos que ensejariam a determinação de ajustes regulamentares na situação patrimonial do banco, não havendo, a essa época, evidências de que se tratava propriamente de manipulação de informações contábeis. ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 17
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75. Em 4 de novembro de 2010, foi lavrado o Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, nos autos do referido Pt 1001493160, em que são descritos os ajustes, evidenciado o Patrimônio de Referência Ajustado e explicitada a necessidade de recomposição da situação patrimonial do Panamericano.
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76. Na continuidade do processo de apuração, com a instituição já sob nova gestão, identificou-se que os "sistemas legados"19 continham dados não distorcidos, isto é, as informações contidas nessas bases de dados sobre os contratos cedidos estavam preservadas e refletiam aquilo que deveria ser o seu correto registro contábil. Somente com tal avanço no trabalho de fiscalização é que se verificou que as informações regulamentares endereçadas ao BCB eram manipuladas e alteradas (a partir daquelas constantes dos "sistemas legados"), caracterizando, agora sim, indícios de manipulação de informações contábeis.
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77. Somente nessa fase, portanto, pôde-se concluir que as irregularidades estavam, em grande parte, relacionadas com adulterações nas informações produzidas em seus sistemas de controle e nos registros de sua contabilidade, circunstância que corrompeu a base de informações utilizada para auditoria. Por conseguinte, essa situação não permitiu apontar o momento exato em que essas ocorrências tiveram início. *b. 4) qual o momento em que foram relatados os indícios de fraudes à área técnica do Banco*
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*Central do Brasil responsável pela avaliação da aquisição e expedição da autorização da operação?*
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78. Durante a análise da operação pelo Deorf, não foram identificados ou relatados indícios de fraude, manipulação de informações contábeis ou outras irregularidades.
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79. Vale dizer que a Difis registra informações relevantes sobre entidades supervisionadas por meio de sistema informatizado interno do BCB mantido para tal fim (SisComent), inclusive conclusões sobre inspeções e trabalhos realizados, disponibilizando essas informações para eventual consulta da Diorf no exercício de suas atribuições.
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80. No caso concreto, após a apuração das irregularidades que culminaram com a lavratura do Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, houve o registro tempestivo dessa situação no sistema citado, em 12 de novembro de 2010, conforme cópia anexa.
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81. Cabe destacar que, para efeito de instrução do processo de autorização, o Deorf realizou pesquisa nessa base de dados em 18 de maio de 2010, à época da elaboração do Parecer Deorf/Cofin-1-2010/4320, de 26 de maio de 2010, quando inexistia constatação de irregularidade apontada pela área de fiscalização, fato que somente se concretizou com o registro efetuado em novembro, como visto acima. Convém esclarecer, ainda, que, dada a sensibilidade dos dados
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19 Referência normalmente associada aos sistemas computacionais de uma organização que, apesar de serem antigos ou conterem dados não trabalhados ou manipulados, podem fornecer informações~'~~
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**Banco Central do Brasil** *'<*
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 18
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contidos no sistema da Difis, seu acesso pelo Deorf ocorre apenas quando há necessidade de instruir processos de autorização.
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*b.5) por que o Bacen, tendo conhecimento da avença materialmente relevante em dezembro de 2009 e tendo iniciado procedimento de auditoria ainda inconcluso naquele momento, emitiu*
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*autorização preliminar e, portanto, permitiu o pagamento da r e última parcela pela CaixaPar*
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*ao Banco Panamericano em 26. 7.2010?*
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82. Inicialmente cabe esclarecer que, ao longo de 2009, foram realizadas as seguintes verificações especiais relevantes envolvendo o Panamericano: Desdobramentos da Crise, Crédito e Tesouraria. Com base nesses trabalhos e como resultado da análise de sua situação econômicofinanceira, referente à data-base 30 de setembro de 2009, a Supervisão assim concluiu, conforme comentário nº 1791, Atividade nº 31458, inserido em 22 de dezembro de 2009 no SisComent: *"O Conglomerado não preocupa a Supervisão neste momento, pelo fato de que seus* *problemas de liquidez foram contornados após o advento do DPGE. Os números* *mostrados no balanço apontam para a recuperação dos volumes de crédito obtidos pela* *IF antes do início da crise financeira. Não obstante, o processo de compartilhamento do* *controle acionário com a CEF será objeto de acompanhamento por esta Supervisão."*
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83. Conforme se vê, à época do fato relevante e durante a instrução do processo de autorização da aquisição de participação acionária do Panamericano pela CaixaPar, não foram identificados pontos relevantes envolvendo a instituição que causasse preocupação à Supervisão. A própria instituição, com o advento dos Depósitos a Prazo com Garantia Especial do Fundo Garantidor de Créditos (DPGE),2º havia solucionado seus problemas de liquidez e retomava o ritmo de crescimento da carteira de crédito e a sua posição de mercado. Além disso, com a entrada dos grandes conglomerados nos mercados de crédito consignado e de financiamento de veículos por meio de correspondentes- a exemplo da aquisição do Banco BMC S.A. pelo Banco Bradesco S.A., das negociações em curso envolvendo o Banco BMG S.A. e o Banco Itaú- Unibanco S.A. e, ainda, o Banco Votorantim S.A. e o Banco do Brasil S.A. -, o interesse da Caixa pelo Panamericano se mostrava natural, considerado esse contexto.
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84. Para além de não existir qualquer auditoria naquele momento (as de 2009 já haviam sido concluídas e a de 2010 ainda estava em sua fase inicial, de coleta de informações, sem indícios de irregularidade), cabe frisar, uma vez mais, que a decisão da Diretoria Colegiada, consubstanciada no Voto BCB nº 168/2010, de 15 de julho de 2010, era dotada de caráter terminativo, nos termos do art. 11, inciso VI, alínea "s", do Regimento Interno desta Autarquia vigente à época dos fatos. Portanto, não se tratou de "autorização preliminar", mas de decisão definitiva.
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85. Consta do referido voto que caberia ao Diretor da Dinar adotar as providências complementares tão somente para a implementação do quanto decidido pelo Colegiado, com
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20 Resolução nº 4.222, de 23 de maio de 2013, disponível para consulta na página do BCB na internet: http:ljwww.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=2013&numero=4222.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 19
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base no poder requisitório de que dispõe o BCB para o desempenho de suas atribuições (art. 37 da Lei nº 4.595, de 1964), conforme já explanado no parágrafo 12, *ut supra. Nesse sentido,* as partes foram notificadas a comprovar o fechamento da operação, nos termos dos anexos Ofícios Deorf/Gabin-2010/06731 e 2010/06732, ambos de 19 de julho de 2010. A primeira dessas correspondências, dirigida ao Panarnericano, mencionava apenas, dentre as providências a serem adotadas, o ajuste no acordo de acionistas, nada dispondo expressamente sobre o pagamento da parcela remanescente do preço do negócio, até porque se tratava de questão negociada entre as partes, sem intervenção do BCB.
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86. Em 10 de agosto de 2010, o Panarnericano enviou cópia do Primeiro Aditivo ao Acordo de Acionistas celebrado em 26 de julho de 2010, prestando outras informações por ele julgadas pertinentes. Em 27 de agosto de 2010, foi informado ao Diretor da Área que estavam cumpridas as etapas necessárias para formalizar o registro da operação, o que foi reconhecido por despachos de 9 de novembro de 2010, do Chefe do Deorf e do Diretor da Dinor, substituto.
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87. Embora já se tenha esclarecido este ponto, convém frisar que, no que concerne a processos de fiscalização em curso naquela ocasião, a existência de apuração pelo Desup poderia ser, eventualmente, impeditiva da aprovação da operação apenas se a ação estivesse sendo realizada na adquirente (Caixa) e não na instituição adquirida (Panamericano). Com efeito, em situações da espécie, o atendimento ao requisito de capacidade econômico-financeira, previsto na Resolução nº 3.040, de 2002, e atualmente na Resolução nº 4.122, de 2012, recai sobre a primeira e não sobre a última. De todo modo, à época da instrução do processo de autorização, o Deorf não tinha conhecimento de nenhuma ação de fiscalização em curso nas instituições envolvidas na operação, até porque, como visto, a Supervisão ainda estava coletando informações sobre o mercado de cessões de crédito, cabendo lembrar que o processo que deu origem ao Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, e à posterior identificação de manipulação de informações contábeis, só foi instaurado em setembro de 2010 (Pt 1001493160). Impõe-se pontuar também que os trabalhos de fiscalização anteriores não tinham relação com as irregularidades detectadas a partir da segunda quinzena de outubro de 2010 e não tiveram impacto na avaliação a cargo do Deorf. *b. 6) por que o Bacen não decretou um Regime de Administração Especial Temporária no Banco*
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*Panamericano?*
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88. Como já realçado na primeira parte desta Nota Técnica (parágrafos 45 a 61), os regimes especiais são medidas saneadoras excepcionais, extremas, de efeitos relevantes sob todos os aspectos, que provocam repercussão, em maior ou menor grau, sobre o SFN como um todo.
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89. Em sua modalidade mais extrema, o saneamento do SFN mediante encerramento das atividades de urna instituição financeira por ato do Estado traz efeitos a seus depositantes e clientes, fornecedores e demais credores, ao Fisco e aos empregados, além de corroer o valor de seus ativos, podendo ainda trazer consequências graves para empresas do setor produtivo da economia, que eventualmente nela concentrem seus depósitos e aplicações.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 20
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90. Não menos complexa é a adoção do RAET ou da intervenção, de cuja adoção, muitas vezes, inclusive corno ocorrido em caso recente,21 decorre a necessidade de convolação para o regime de liquidação extrajudicial, diante da impossibilidade de soerguimento da instituição, em especial pela paralisação das atividades, no caso da intervenção, e pelo comprometimento de sua imagem comercial. Adernais, os procedimentos de resolução são medidas onerosas para o próprio **BCB,** exigindo cautela para avaliação da relação custobeneficio para o Erário e para os interessados.
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91. De toda forma, se não houver outro modo de preservar o Sistema Financeiro e sua estabilidade, o BCB pode adotar a medida mais drástica. Antes disso, contudo, deve a Autarquia, até mesmo por seu dever de oficio de obediência aos princípios que regem a Administração Pública, analisar a possibilidade de solução por meio da adoção de medidas preventivas e corretivas, no bojo das citadas Resoluções nº 3.398, de 2006, e nº 4.019, de 2011, que, se bem sucedidas, tornam desnecessário se valer de regimes especiais. A regularização patrimonial ou a recuperação econômico-financeira pode partir de determinação do BCB ou de iniciativa dos próprios controladores da instituição financeira.
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92. Vale lembrar que a regulação do SFN estabelece oportunidade de correção de deficiências ou irregularidades por meio de ações dos próprios controladores, a exemplo do que era previsto no art. 2° da Resolução nº 3.398, de 2006, vigente à época dos fatos, que orientava o BCB a convocá-los quando "constatado o descumprimento dos padrões de capital ou dos limites [operacionais]", informando *"acerca das medidas que serão adotadas com vistas à* *regularização da situação",* que deveriam constar de plano de regularização a ser apresentado em até sessenta dias. Hoje a aplicação de medidas prudenciais preventivas da espécie está disciplinada na Resolução nº 4.019, de 2011, que também prevê a convocação dos controladores para prestar esclarecimentos e, principalmente, para *"apresentar plano para a solução da* *situação que ensejou a adoção das medidas prudenciais preventivas, com a indicação de metas* *quantitativas e qualitativas a serem atingidas, a anuência de todas as partes envolvidas na* *consecução do plano e o estabelecimento de cronograma para sua execução". Se, de um lado, o* saneamento é medida que pode ser exigida pelo BCB, sob pena de adoção de providências mais graves, é direito que assiste aos controladores, ao menos quando se trata de recomposição do capital ou do patrimônio da entidade supervisionada.
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93. Para além disso, o saneamento realizado pelos próprios controladores é medida menos traumática e mais eficaz em termos de preservar a estabilidade do SFN. Foi justamente o que ocorreu no caso do Panarnericano, corno se detalha a seguir.
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94. Com efeito, antes da identificação pelo BCB de manipulação de informações contábeis no Panarnericano, não se vislumbrou qualquer das hipóteses de decretação de regimes
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21 Vide, nesse sentido, o Ato do Presidente nº 1.230, de 14 de setembro de 2012, que decretou a liquidação extrajudicial do Banco Cruzeiro do Sul S.A., então sob RAET. Documento disponível para consulta na página: http://www.bcb.gov.br/pre/nonnativos/busca/normativo.asp?numero=l230&tipo=Ato%20do%20Presidente&data=l 4/09/2012.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 21
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especiais. Já após a apresentação das inconsistências relatadas no Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, observou-se que o Grupo Sílvio Santos, representado pela empresa Sílvio Santos Participações S.A. (holding), com base em empréstimo tomado junto ao Fundo Garantidor de Crédito (FGC), aportou na instituição o valor de R$ 2,5 bilhões, mediante crédito na conta "Depósito de Acionista".
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95. Ainda como parte das medidas saneadoras adotadas pelo Panamericano, seu Conselho de Administração, em 9 de novembro de 2010, elegeu nova diretoria. Em sequência, em Assembleia Geral Extraordinária, de 26 de novembro de 2010, os acionistas elegeram novos membros para o Conselho de Administração. Esses movimentos renovaram toda a gestão da empresa.
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96. Com o levantamento de inconsistências adicionais pelos novos gestores, no final de 2010, conforme descrito na carta Seger nº 0026/2011, de 14 de fevereiro de 2011, o Grupo Silvio Santos, também por meio da holding, firmou novo empréstimo junto ao FGC, no montante de R$ 1,3 bilhão, para cobertura desses achados subsequentes, novamente mediante crédito na conta "Depósito de Acionista".
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97. Com essas duas operações, arcadas pelos controladores iniciais, integrantes do Grupo Sílvio Santos, e com o reconhecimento de créditos tributários, houve a recomposição integral dos efeitos das irregularidades apuradas, sem perdas a outros acionistas e sem qualquer prejuízo aos depositantes.
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98. Essas informações, extraídas dos trabalhos da Supervisão, coincidem com aquelas prestadas pelo FGC em atendimento a solicitação do Procurador-Geral desta Autarquia, por meio do expediente FGC-141418, de 22 de setembro de 2014.
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99. Cabe destacar que a transação superveniente, envolvendo o Grupo Sílvio Santos, o FGC e o Banco BTG Pactuai S.A., na qual este último adquire as ações do primeiro, envolveu apenas a utilização de recursos privados. Os acordos firmados entre essas partes estabeleceram relação jurídica eminentemente privada, não sendo o BCB parte integrante do ajuste,22 de modo que incumbe apenas às partes envolvidas nos negócios prestar as informações correspondentes, se necessário à instrução do processo pela Corte de Contas.
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100. Tudo isso evidencia que, no caso concreto, a decretação de regime especial, seja RAET ou outra modalidade, não era medida legal que se impunha, sendo certo que a solução de mercado engendrada pelos controladores mostrou-se adequada à proteção do interesse público representado pela estabilidade do SFN e dos interesses dos depositantes e demais credores, sem custo ao Erário.
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22 Cabe ressaltar que os aumentos de capital posteriores à saída do Grupo Sílvio Santos da sociedade, após a holding ter promovido aportes para recomposição dos efeitos das irregularidades apuradas, consubstanciam, por não se confundirem com tal recomposição, a subsequente condução negocial ordinária, para efeito de implementação de novas estratégias empresariais e do cumprimento da legislação correlata. ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 22
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# Questões formuladas pela SecexFazenda
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101. Em complemento às indagações do MPjTCU, a SecexFazenda apresenta questões específicas para cada bloco da análise contida em seu último pronunciamento técnico. Seguem abaixo os esclarecimentos pertinentes a esses quesitos, presentes em seus itens 57, 87, 97, 125, 130 e 135. *57-i) que se tenha acesso a todas as peças do Processo 0901465580, aberto pelo Deorfpara a*
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*análise do pleito de autorização da alteração de controle acionário do Banco Panamericano*
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*S.A., possibilitando, desse modo, observar, no seu todo, o trâmite do mesmo desde a data de sua*
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*constituição até o momento em que o mesmo foi dado como encerrado.*
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102. A presente nota técnica segue acompanhada de mídia digital contendo arquivos com a cópia integral dos autos do processo 0901465580. *57-ii) verificar quais procedimentos foram porventura adotados pelo Deorf entre os dias 28 de*
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*junho de 201 O e 15 de julho de 201 O, período compreendido entre o dia em que os autos do processo de autorização lhe foram retornados após a man[festação da PGBC e o dia em que o*
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*Voto 168/2010/oi aprovado pela Diretoria Colegiada do Bacen.*
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103. O processo 0901465580 esteve na PGBC de 27 de maio a 8 de julho de 2010, onde foi elaborado o Parecer PGBC-184, de 28 de junho de 2010. Em 8 de julho de 2010, os autos foram enviados ao Gabinete da então denominada Área de Normas e Organização do Sistema Financeiro (Dinar), à qual o Deorf estava vinculado. Os autos foram recebidos pelo Deorf novamente em 9 de julho de 2010, às 17h35. Ainda nessa data, o processo foi enviado ao Gabinete da Dinar, onde foi recebido às 17h42, com a minuta de voto elaborada pelo Deorf. Portanto, o processo ficou no Deorf somente no dia 9 de julho de 2010, tempo suficiente para a conclusão da minuta de voto, após revisão pela PGBC, e para sua juntada aos autos. O processo foi devolvido ao Deorf em 19 de julho de 2010, às 18h39, após a Diretoria Colegiada ter aprovado o Voto BCB nº 168/2010. A movimentação processual pode ser conferida na anexa impressão de telas do Sidoc. *57-iii) verificar se o Despacho de lavra do Sr. Luiz Edson Feltrim, que encaminhou o processo* *ao Diretor de Normas, seria compatível com o posicionamento da PGBC e do próprio Deorj*
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*uma vez que a PGBC solicitou alterações no acordo de acionistas.*
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104. Não houve incompatibilidade, uma vez que a manifestação da PGBC foi levada em conta na instrução do processo e no encaminhamento do assunto à Diretoria Colegiada, sendo certo que o ajuste na redação da cláusula do acordo de acionistas poderia ser providenciado - como de fato foi - depois da autorização dada no voto. Destaque-se que o órgão jurídico colaborou com a revisão da minuta de voto e o Procurador-Geral, tendo participado da reunião do colegiado como de praxe, assentiu com sua aprovação.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 23
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105. Vale frisar que em casos da espécie, nos quais os processos não são concluídos de imediato, em razão da existência de providências contratuais a serem cumpridas, na hipótese de aprovação do pedido pela autoridade competente, no caso, a Diretoria Colegiada do BCB, cabe ao Deorf a requisição do quanto necessário ao registro da operação, inclusive para produção de seus efeitos jurídicos perante terceiros, atuação que se encontra no âmbito não só da atividade de organização do SFN, mas principalmente no contexto do poder mandatário do BCB previsto no art. 37 da Lei nº 4.595, de 1964. Com efeito, como consequência da decisão definitiva de autorização da operação, proferida pela Diretoria Colegiada no caso, uma série de informações, documentos e providências pode ser exigida das partes, para fiel desempenho das atribuições a cargo do BCB. O procedimento adotado, portanto, não representou tratamento de exceção, mas prática rotineira da Unidade, sendo compatível com o posicionamento da PGBC e do Deorf.
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*57-iv) verificar quais os procedimentos adotados pelo Deorf ou pela Diretoria de Normas após o processo ter retornado da PGBC.*
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106. A resposta à questão 57-ii já esclarece a presente indagação. Após o retorno dos autos da PGBC, o Deorf concluiu a minuta do voto a ser submetido à Diretoria Colegiada e devolveu o processo ao Gabinete da Dinor, onde permaneceu até a aprovação do Voto BCB nº 168/2010, de 15 de julho de 2010. O processo foi restituído ao Deorf no dia 19 de julho de 2010. *57-v) verificar em que se baseou o item 42 do Voto 168/2010 para afirmar que a análise da*
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*equipe técnica do Deorf"verificou o atendimento às condições regulamentares exigidas para a operação, no que diz respeitos aos aspectos societários".*
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107. Todas as condições exigidas pela regulamentação aplicável ao caso estavam atendidas, conforme verificado pelo Deorf e pela PGBC, unidades responsáveis pelas análises técnica e jurídica do pedido e pela elaboração da minuta de voto. A necessidade de ajustes no acordo de acionistas não tinha o condão de impedir que a Diretoria Colegiada decidisse pela aprovação do pleito, até porque seria objeto de requisição do BCB, além de não fazer o menor sentido exigir que o acordo de acionistas fosse alterado se a operação não fosse aprovada. A sequência dos fatos prestigiou, portanto, o processo lógico natural. Análise mais detalhada sobre o assunto pode ser vista na resposta à próxima questão. *57-vi) verificar porque o cumprimento do art. 5~ IIL da Resolução CMN 3.040/2002, somente* *foi exigido pelo Deorf após a decisão de que trata o Voto 168/201 O.*
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108. O dispositivo regulamentar em referência exige que as partes façam "indicação da *composição do grupo de controle da instituição",* providência essa que já estava satisfeita no momento da aprovação do Voto BCB nº 168, de 2010, conforme Deorf e PGBC puderam verificar na documentação presente no processo antes da submissão da proposta de aprovação à Diretoria Colegiada. Na sequência da decisão exigiu-se das partes apenas a formalização, em cláusula escrita expressa, de situação que já era patente no conjunto documental por elas acostado ao pedido de autorização.
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109. Vale lembrar que, após a celebração do contrato de compra e venda de ações e do acordo de acionistas, de 4 de dezembro de 2009, submeteu-se ao BCB pedido de autorização,
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 24
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seguindo para análise do Deorf, que emitiu o·Parecer Deorf/Conif-2010/03880, de 19 de maio de 2010, versando sobre os aspectos concorrenciais, bem como o Parecer Deorf/Cofin-I- 2010/04320, de 26 de maio de 2010, que abordou as questões regulatórias e societárias pertinentes, com ponderações específicas nos itens 55 e seguintes acerca do conteúdo da cláusula 2.01 do acordo de acionistas, assim redigida:
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***"Cláusula 2.01*** *Controle. Os Acionistas declaram, para todos os efeitos legais, que o* *Grupo Silvio Santos é o acionista Controlador do Banco, nos termos e para os fins do* *art. 116 da Lei das Sociedades por Ações, sendo responsável, isoladamente, pelas* *obrigações decorrentes de sua condição de Controlador, obrigando-se a votar com a* *maioria dos votos nas Assembleias Gerais do Banco. Para fins deste Acordo, o termo* *'Controle', e quaisquer de seus termos correlatos, tem o significado previsto no art. 116* *da Lei das Sociedades por Ações."*
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110. Como a redação dessa cláusula não refletia adequadamente o espírito que justificou a celebração do acordo de acionistas e as pormenorizadas estipulações nele encartadas - que inegavelmente também asseguravam à CaixaPar o poder de influenciar e dirigir os negócios sociais -, o BCB, com base em seu poder requisitório, instou os interessados a manifestar-se a respeito do assunto, disso resultando terem encaminhado à autarquia novo acordo de acionistas celebrado em 11 de maio de 2010, com outra configuração, figurando como acionistas, além da CaixaPar, de um lado, a Sílvio Santos, a Liderança e a BF Utilidades Domésticas Ltda. (BF) - que ingressara no capital social do Panamericano em 29 de janeiro de 2010 -, de outro. Também houve alteração no conteúdo da cláusula 2.01, que passou a tratar tão somente da "Eficácia das Disposições" conformadoras da avença nos seguintes termos: ***"Cláusula 2.01*** Eficácia das Disposições. *A eficácia das disposições constantes do*
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*presente Acordo está condicionada à aprovação pelo Banco Central do Brasil, na forma*
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*da regulamentação aplicável. Cada Acionista concorda em cooperar e empregar seus melhores esforços para obter a aprovação das operações contempladas neste Acordo o mais rápido possível, incluindo atender todas as solicitações do Banco Central do Brasil e cumprir todos os requisitos previstos na regulamentação para aprovação das operações contempladas neste Acordo. Caso o Banco Central do Brasil faça exigências para aprovar a vigência deste Acordo por qualquer motivo, os Acionistas deverão de boa-fé negociar as alterações requeridas pelo Banco Central do Brasil. A data em que houver a aprovação deste Acordo pelo Banco Central do Brasil será considerada, para fins deste Acordo, como a 'Data de Vigência'."*
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111. Ao final, concluiu o Deorf, no já citado Parecer Deorf/Cofin-I-2010/04320, que o pleito de autorização estava em condições de ser acolhido pelo BCB ante o atendimento das normas regulamentares a ele aplicáveis e a inexistência de óbices de ordem concorrencial, propondo, contudo, o encaminhamento do assunto à apreciação da **PGBC para** exame de questões jurídicas, nomeadamente as relacionadas com o teor da cláusula 2.01, presentes as seguintes ponderações: *"68. A esse respeito, destacamos que cabe a esta Autarquia, nesses pleitos, autorizar,* *ou não, a mudança no grupo de controle da instituição, nos termos do art. 1O do*
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*regulamento anexo à Resolução 3. 040, de 2002, hipótese em não há que se falar em*
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 25
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*'aprovação' do Acordo de Acionistas, mas sim, realizando-se apenas o seu registro, após verificar se estão atendidos os pressupostos para definição do controle da instituição.*
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69. *Ressalte-se, que referido documento é um dentre vários exigidos pela regulamentação* *vigente para instrução de pleitos da espécie, e tem a função de auxiliar esta Autarquia a* *identificar com clareza a forma pela qual o controle societário da instituição será* *exercido, assim como os responsáveis por sua gestão.* *70.Dessa forma, resta clara a impropriedade do disposto na Cláusula 2.01,* *anteriormente transcrita, pois vincula a data de inicio de vigência do Acordo de* *Acionistas a um ato administrativo não previsto pela regulamentação vigente.* *71.Destacamos, ademais, que em razão da aludida substituição da Cláusula 2.01, não há* *no Acordo de Acionista substituinte cláusula que estabeleça expressamente a quem cabe* *o controle do Panamericano, informação essa que pode apenas ser inferida pelas* *disposições gerais daquele contrato, sendo necessário, portanto, a nosso ver, constar do* *referido instrumento cláusula especifica nesse sentido.*
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72. *Temos a considerar, ainda, que a análise do Acordo de Acionistas reveste-se de* *caráter eminentemente jurídico. Assim, não obstante termos (i) identificado os* *dispositivos contratuais usualmente requeridos para os contratos do tipo, conforme* *demonstrado nos itens 58 a 65 anteriores; (ii) levantado questões acerca do prazo de* *duração do Acordo de Acionistas; (iii) apontado impropriedades relativamente ao* *disposto na Cláusula 2.01; e (iv) concluído pela necessidade de inclusão de cláusula* *específica para identificar expressamente o controle, entendemos pertinente, s.mj., o* *trânsito dos presentes autos pela Procuradoria-Geral para manifestação acerca de tais* *questões, assim como sobre a conclusão constante do item 54 deste trabalho e a respeito* *da eventual existência de quaisquer óbices, vis-à-vis a legislação de regência."*
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112. De conseguinte, o órgão jurídico emitiu o Parecer PGBC-184/2010, de 28 de junho de 2010, que concluiu no sentido de que: a) mesmo em vista do conteúdo genenco da cláusula 2.01 do acordo de acionistas celebrado em 11 de maio de 2010, os novos controladores eram precisamente as mesmas pessoas jurídicas que nele intervinham como partes, não havendo aí qualquer estipulação restritiva semelhante à que constava da cláusula 2.01 da avença original, donde estarem todos eles **materialmente**
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**identificados, tendo em vista o disposto no art. 5°, inciso III, do Regulamento**
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anexo à Resolução nº 3.040, de 2002, de sorte que a recomendação constante da alínea "b" do item 44 do Parecer PGBC-184/201023 justificou-se mais como providência de caráter formal destinada a prevenir eventuais dúvidas que pudessem decorrer da interpretação dos limites subjetivos dos direitos,
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23 De seguinte teor: *"nada obstante a disposição contida na parte final da alínea 'a', é necessária a inclusão de* *cláusula no referido acordo para identificar, de modo expresso, os integrantes do grupo de controle da instituição,* *para o fiel atendimento da exigência prevista no art. 5°, inciso III, ele o art. 12, ambos do Regulamento Anexo à* *Resolução nº 3.040, de 2002".* ~
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 26
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deveres e obrigações assinalados aos exercentes do poder de controle sobre os negócios do Panamericano; b) o acordo de acionistas celebrado entre a Silvio Santos, a Liderança e a BF, de um lado, e a CaixaPar, de outro, não dependia, para a produção de efeitos, da prática de qualquer ato administrativo, donde se segue que sua cláusula 9.01 deveria ter a redação alterada nos termos consignados na alínea "e" do item 44 do Parecer PGBC-184/2010, tratando-se de outra **providência de caráter**
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**formal destinada a evidenciar que a vigência daquele negócio jurídico estava**
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intimamente vinculada à eficácia do contrato de compra e venda de ações e outras avenças, este, sim, dependente de autorização do BCB, nos termos da Resolução nº 3.040, de 2002, haja vista ser ele o título jurídico com supedâneo no qual a adquirente ingressaria no SFN na qualidade de detentora de participação no capital social do Panamericano.
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113. Volvendo o assunto ao Deorf, exarou-se o Despacho Deorf/Gabin-2010/06427, de 9 de julho de 2010, em que foram sumariadas as providências de análise técnica e jurídica, bem como as conclusões apresentadas no Parecer Deorf/Conif-2010/03880 e Deorf/Cofin-I- 2010/04320, que pugnaram pelo atendimento às disposições legais e regulamentares aplicáveis, *"exceto em relação ao acordo de acionistas, sobre o qual foram identificados alguns* *dispositivos que mereceriam análise jurídica, especialmente quanto à necessidade de* *caracterização dos controles" -* matéria objeto, como visto, do Parecer PGBC-184/2010 -, após o que se propôs ao Diretor da Dinor o deferimento do pedido de autorização de alteração do grupo de controle do Panamericano, submetendo-se a matéria à apreciação da Diretoria Colegiada, .
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114. Como sabido, em reunião ocorrida em 15 de julho de 2010, a Diretoria Colegiada, por meio do Voto BCB nº 168/2010, concedeu a autorização requerida, estando a decisão vazada nos seguintes termos: *"45. Com base no disposto no art. 11, inciso VI, alínea 's ', item 1, e alínea 't ', do* *Regimento Interno deste Banco Central, submeto o assunto à deliberação de VSas., com* *meu voto favorável, para a) admitir o ingresso da CAIXAPAR no grupo de controle do* *Banco Panamericano, e, em decorrência, da Panamericano Arrendamento Mercantil* *S.A. e da Panamericano Administradora de Consórcio Ltda., autorizando as partes a* *adotar as providências necessárias à conclusão da operação, vinculadas aos pertinentes* *ajustes no Acordo de Acionistas; e b) reconhecer que não há restrição ao ato de* *concentração decorrente da operação; cabendo ao Diretor de Normas e Organização do* *Sistema Financeiro adotar as providências complementares necessárias à* *implementação dos atos do Colegiado."*
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115. Presentes esses elementos e os precisos termos do item 45 do Voto BCB nº 168/2010, observa-se, de pronto, que não guarda consonância com a realidade a afirmação de que o ato do Colegiado consistiu tão somente em "autorização preliminar" referente à operação lastreada no contrato de compra e venda de ações e outras avenças e de que resultou a aquisição de participação no capital social e alteração no grupo de controle do Panamericano.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 27
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116. Em verdade, o BCB, por meio de sua Diretoria Colegiada, admitiu o ingresso da CaixaPar no grupo de controle do Panamericano, determinando caber ao Diretor da Dinor as providências de execução do decisório, inclusive mediante uso de poder requisitório. Não houve, aí, nenhuma exigência adicional, ficando a operação imediata e definitivamente autorizada na exata e justa medida em que todos os requisitos previstos na Resolução nº 3.040, de 2002, já haviam sido atendidos, constituindo os mencionados ajustes atos de caráter formal e complementar destinados à implementação das condições suspensivas remanescentes, à adaptação da redação da cláusula de vigência do acordo de acionistas, bem como à melhor evidenciação do que substancialmente já estava delineado acerca dos titulares do poder de controle sobre os negócios do Panamericano. Em outras palavras, o provimento administrativo de autorização ingressou no mundo jurídico no dia 15 de julho de 2010 e produziu efeitos jurídicos entre os interessados desde o momento em que dele foram comunicados por meio dos Ofícios Deorf/Gabin-2010/06732 e 2010/06731, ambos de 19 de julho de 2010, este, dirigido ao Panamericano, com o seguinte teor: *"Comunicamos que a Diretoria Colegiada deste Banco Central, em sessão de 15 de julho* *de 2010, manifestou-se favoravelmente ao ingresso da Caixa Participações S.A.* - *CAIXAP AR no grupo de controle dessa instituição e de suas controladas, nos termos do* *Contrato de Compra e Venda de Ações e Outras Avenças do Banco Panamericano S.A.,* *de 1° de dezembro de 2009, ficando a manifestação final na dependência da* *apresentação dos pertinentes atos relativos à conclusão da operação, inclusive acordo de* *acionistas, com os ajustes a seguir apontados, e de sua regularidade à luz das normas* *legais e regulamentares vigentes."*
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117. Independentemente dos termos com que foi redigida a comunicação, o fato é que ela enunciou obrigação de fazer à instituição financeira, com base no poder requisitório do BCB, com vistas tão somente ao cumprimento do que foi decidido pela Diretoria Colegiada, especificamente quanto ao ajuste na redação do acordo de acionistas, de modo a refletir adequadamente a composição do grupo de controle definida de acordo com o conjunto documental que instruiu a proposta de autorização.
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118. Na mesma linha do Ofício Deorf/Gabin-2010/06731, o Parecer Deorf/COFil- 2010/07903, aprovado pelo Diretor da Dinor, Substituto, em 9 de novembro de 2010, circunscreveu-se precisamente a verificar a implementação das providências determinadas para exaurimento do que fora decidido no Voto BCB nº 168/2010, notadamente a realização de ajustes redacionais no acordo de acionistas, obtendo-se, ainda, o compromisso das partes de convocarem assembleia geral extraordinária do Panamericano e de suas controladas para a eleição dos novos membros para o conselho de administração e a diretoria, com a realização, ademais, das alterações estatutárias necessárias à adequação dos estatutos à nova realidade societária.
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119. Ou seja, a decisão consubstanciada no item 45 do Voto BCB nº 168/2010 constituiu o único ato administrativo, de caráter final, por meio do qual a autoridade competente, *in casu,* a Diretoria Colegiada da Autarquia, concedeu a autorização para o ingresso da CaixaPar no grupo de controle do Panamericano, sendo as manifestações, decisões e comunicações que se
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 28
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lhe seguiram mera decorrência da necessidade de acompanhamento da execução dos atos procedimentais - e não de mérito - a cargo das partes envolvidas na operação.
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120. Assim, seria de todo desarrazoado pensar-se que o BCB, no caso concreto, pudesse admitir o ingresso da CaixaPar no grupo de controle do Panamericano, atendendo às legítimas expectativas das partes, sem que disso decorresse, ao mesmo tempo, a concessão de autorização para a operação em caráter definitivo, sendo as providências complementares pertencentes à fase de execução e acompanhamento da implementação dos atos para fins de registro da operação e geração de efeitos jurídicos perante terceiros, na qual nenhuma nova decisão de mérito seria cabível, cumprindo-se, em todos os seus termos, as normas legais e regulamentares de regência. *(vii) verificar se o Bacen, ao prolatar o Voto 168/201 O, teria deixado de cumprir o que* *determina o art. 9º da Lei 4.595/1964.*
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121. Os esclarecimentos prestados em atenção à questão anterior (57-vi) bem indicam que, ao aprovar a operação, a Diretoria Colegiada acolheu análises técnica e jurídica efetuadas, respectivamente, pelo Deorf e pela PGBC. Essas análises concluíram pelo cumprimento de todas as exigências presentes na Resolução nº 3.040, de 2002, podendo-se, sem prejuízo de eventual detalhamento em manifestação do órgão jurídico do BCB, afirmar a observância ao art. 9° da Lei nº 4.595, de 1964, que determina ao BCB "cumprir e fazer cumprir as disposições que lhe são *atribuídas pela legislação em vigor e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional".*
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72. *Desse modo, resta dúvida sobre os seguintes aspectos: (i) o departamento de* *fiscalização do Bacen teria alimentado tempestivamente o sistema com informações adequadas e*
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*suficientes? e (ii) as informações obtidas pelo Deorf por intermédio da pesquisa seriam suficientemente relevantes para impedir a continuidade do processo de autorização?*
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122. Os registros no sistema foram realizados pelo Desup no momento adequado, isto é, quando a Supervisão obteve razoável grau de certeza quanto às irregularidades que vinham sendo apuradas.
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123. Segundo a manifestação da SecexFazenda, "o *De01f não trouxe aos presentes* *autos* [TC 019.332/2014-9] *o documento que contempla os resultados oriundos de referida* *pesquisa". Cabe consignar a esse respeito que, nos termos do Manual de Organização do Sistema* Financeiro (Sisorf), em sua Versão Interna, que serve de guia de orientação para a instrução e análise dos processos submetidos ao Deorf, ''por conter infàrmações sigilosas, *o relatório com* *os comentários do supervisor não deve ser inserido no corpo do processo, podendo ser afixado* *na contracapa. O relatório deve acompanhar o processo até a sua finalização e ser destruído* *quando o processo for encerrado" (item 09-04-030-080).*
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124. No exame de pleitos submetidos ao Deorf, é consultado o comentário que possui a data mais recente, convindo destacar que as informações nele contidas de regra são protegidas por sigilo legal. Considerando, todavia, a natureza do processo em curso no TCU, segue anexo a
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esta Nota Técnica o conjunto de comentários sobre o Panamericano lançados no Siscoment entre
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 29
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2007 e 2010, requerendo-se tão somente que se confira tratamento reservado a essas informações.
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*87-i) em que datas as fiscalizações foram levadas a cabo pelo Bacen.*
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125. No período de 8 de setembro de 2010 a 31 de dezembro de 2010, foi realizado acompanhamento específico conduzido no âmbito do Pt 1001493160, em cujos autos foi lavrado, em 4 de novembro de 2010, o já citado Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, em que são descritos os ajustes, evidenciado o Patrimônio de Referência Ajustado e explicitada a necessidade de recomposição da situação patrimonial do Banco Panamericano24
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*87-ii) se a área de.fiscalização do Bacen registrou outras ocorrências no sistema respectivo. E*
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*se não registrou, é preciso verificar qual o motivo para não ter registrado.*
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126. Como já esclarecido, não houve outros registros no período. Cabe informar que, durante a instrução do processo de autorização conduzido pelo Deorf, o trabalho de apuração feito pelo Desup encontrava-se em andamento, ainda numa fase inicial, envolvendo solicitação e cruzamento de informações, não havendo, no período, certeza ou conclusão acerca dos fatos. Assim, não faria sentido, inclusive por não ser essa a finalidade do sistema de registro da Supervisão, inserir informação incerta ou inconclusiva. Conforme demonstrado no parágrafo 74, mais acima, apenas no decorrer da segunda quinzena de outubro de 2010 houve identificação de
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indícios das irregularidades graves decorrentes de ativos insubsistentes e passivos omissos que
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ensejariam a determinação de ajustes regulamentares na situação patrimonial do Panamericano, não havendo, a essa época, evidências de que se tratava de manipulação de informações contábeis.
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*87-iii) qual o encadeamento lógico e temporal entre as diversas fiscalizaçôes.*
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| 127. | De acordo com informações já disponibilizadas | ao TCU no âmbito do Processo |
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| TC 028 | .935/2008-425 | foram localizados no sistema próprio da Difis 54 trabalhos de fiscalização |
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realizados no Panamericano no período de 2005 a 2011, o que bem ilustra o contínuo processo de supervisão realizado pelo BCB, conforme descrito nos parágrafos 21 a 32 desta Nota Técnica.
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128. Parte dessas ações tem relação com a avaliação do SFN no contexto da crise financeira internacional iniciada em 2007, mas cujos efeitos no mercado brasileiro tiveram maior impacto a partir do segundo semestre de 2008, comprometendo a liquidez de mercado.
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24 Esse processo foi autuado a partir de trabalho de verificação ampla em várias instituições financeiras com o objetivo de analisar o comportamento dos diversos agentes operadores no mercado de cessões de crédito, no qual se
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observou, na segunda quinzena de julho de 2010, que as informações contábeis do Panamericano prestadas ao BCB,
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relativas às suas posições como banco cedente, registradas em rubrica gráfica de compensação (conta de controle),
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divergiam significativamente das informações prestadas pelos bancos cessionários ao SCR. Esse trabalho amplo de coleta de informações das instituições com atuação nesse segmento do mercado foi realizado de maio a outubro de
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2010, sendo a documentação inicial referente ao Panamericano acostadas aos autos 1001482029. 25 Em resposta ao Aviso nº 285-GP/TCU, de 14 de abril de 2011.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 30
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129. Nesse contexto, foi avaliada a situação de diversos bancos médios, dentre eles o Panamericano. Como resultado do trabalho de análise da situação econômico-financeira desse banco, para a data-base 30 de setembro de 2008, a Supervisão assim concluiu, conforme comentário nº 74177, Atividade nº 32128, inserido em 7 de janeiro de 2009 no SisComent: "O Conglomerado apresenta certa preocupação desta Supervisão, principalmente devido *às dificuldades de manter as aplicações dos investidores no Banco, que apresentou cerca* *de R$ 700 milhões de saídas por resgates antecipados ou aplicações vencidas e não* *renovadas, nos últimos meses, após a crise no mercado financeiro, o que deixou o nível* *de liquidez em níveis relativamente baixos. Assim, a captação passou a ser realizada,* *principalmente, por meio de cessões de crédito, o que tem conseguido manter o fluxo de* *caixa próximo do limite mínimo de que estabeleceram para trabalhar, que é de R$ 200* *milhões. Porém, essas sucessivas negociações de cessão de crédito podem comprometer* *a rentabilidade das operações e o fluxo futuro de recursos da IF.* O nível de liquidez do *Panamericano tem sido objeto de monitoramento diário por parte desta equipe."*
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130. Os problemas relatados eram comuns a bancos do porte do Panamericano no contexto da crise financeira internacional, o que motivou, inclusive, a criação do instrumento DPGE e outros ajustes no ambiente regulatório. Ao longo de 2009, foram realizadas as seguintes verificações especiais relevantes envolvendo o Panamericano: Desdobramentos da Crise, Crédito e Tesouraria. Com base nesses trabalhos e como resultado da análise de sua situação econômicofinanceira, data-base 30 de setembro de 2009, a Supervisão assim concluiu, conforme comentário nº 1791, Atividade nº 31458, inserido em 22 de dezembro de 2009 no SisComent: "O Conglomerado *não preocupa a Supervisão neste momento. pelo fato de que seus* *problemas de liquidez foram contornados após o advento do DPGE. Os números* *mostrados no balanço apontam para a recuperação dos volumes de crédito obtidos pela* *IF antes do início da crise financeira. Não obstante, o processo de compartilhamento do* *controle acionário com a CEF será objeto de acompanhamento por esta Supervisão."*
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131. Conforme se vê, à época do processo de aquisição de participação acionária do Panamericano pela CaixaPar, não foram identificados pontos relevantes envolvendo a instituição que causassem preocupação à Supervisão. A própria instituição, com o advento do DPGE, havia solucionado seus problemas de liquidez e retornava o ritmo de crescimento da carteira de crédito e a sua posição de mercado. Além disso, com a entrada dos grandes conglomerados no mercado de crédito consignado e veículos por meio de correspondentes - a exemplo da aquisição do Banco BMC S.A. pelo Banco Bradesco S.A., das negociações em curso envolvendo o Banco BMG S.A. e o Banco Itaú-Unibanco S.A. e o Banco Votorantirn S.A. e o Banco do Brasil S.A. -, o interesse da Caixa pelo Panamericano se mostrava natural, considerado esse contexto.
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132. Posteriormente, em trabalho de verificação ampla com várias instituições do SFN já descrito no parágrafo 66 e 125, sem relação direta com as ações anteriormente descritas, a Supervisão identificou, em relação à data-base 31 de dezembro de 2009, a realização de cessões de créditos dentro do SFN sem a presença dos tradicionais adquirentes de crédito. Os trabalhos buscavam detectar cessões cruzadas entre instituições financeiras ou entre instituições e fundos
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 31
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de investimentos ou securitizadoras, realizadas com a finalidade de melhorar a classificação do risco de crédito ou antecipar resultados.
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133. Nesse contexto, as requisições de documentos Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/019 e 2010/020, solicitando densa quantidade de informações e leiautes de dados, foram enviadas em 13 de maio de 2010, conforme documento anexo26 O Panamericano teve inúmeras dificuldades
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na geração dos arquivos, conseguindo apenas em meados de agosto de 2010 apresentar uma base de dados razoável para a realização dos exames.
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134. No entanto, dentre os documentos parciais enviados, foi localizada uma carta de fiança não mencionada do Grupo Sílvio Santos junto a um dos contratos de cessão do Panamericano para o Banco Bradesco S.A. Na avaliação feita à época, tal fato poderia significar a contabilização indevida de créditos concedidos sem coobrigação quando na verdade se tratava de créditos cedidos com coobrigação, implicando a necessária alocação de capital regulamentar para fazer frente a tal risco. Assim foi solicitado ao Banco Bradesco S.A., em 24 de junho de 2010, confirmar as coobrigações existentes em seus contratos de aquisição de créditos junto ao Panamericano, o que foi respondido em 7 de julho de 2010. Com o exame dos documentos, as justificativas apresentadas foram consideradas satisfatórias e sem maiores impactos.
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135. Tendo em vista que o inspetor designado para o trabalho no Panamericano, além de ser especialista na análise e no tratamento de grandes bases de dados, foi um dos responsáveis pela criação do leiaute desenhado para o trabalho de apuração de regularidade das cessões de crédito, era convidado também a prestar consultoria nos demais trabalhos em curso, relativos a outras instituições supervisionadas. Nesse sentido, por exemplo, foi prestar auxílio, no período de 12 a 14 de julho de 2010, na representação do BCB em Belo Horizonte e, no dia 19 de julho de 2010, foi até o Rio de Janeiro, para analisar arquivos de dados disponibilizados por outras instituições que já permitiam exames mais detalhados.
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136. Em virtude dos testes efetuados e de uma maior interação com o data warehouse do SCR nessas visitas, esse inspetor, no seu retorno aos trabalhos no Panamericano, ao invés de consultar clientes e operações para rastrear o seu percurso no SFN, conforme estava previsto na programação dos trabalhos estabelecida em 31 de março de 2010 (vide documento anexo), decidiu pesquisar qual o montante das dívidas do Panamericano informada pelos demais bancos no sistema SCR.
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137. Com esse teste, verificou-se que as informações contábeis do Panamericano prestadas ao BCB, relativas às suas posições como banco cedente, registradas em rubrica gráfica
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de compensação (conta de controle), divergiam significativamente das informações prestadas
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pelos bancos cessionários ao SCR. Tendo em conta essa divergência, o Desup entendeu ser necessário obter mais informações para apurar o fato, por não ser possível, naquele momento, adotar qualquer conclusão sobre a ocorrência. Oportuno esclarecer que naquele instante não havia qualquer evidência de se estar diante de manipulação de informações contábeis. Por se tratar de diferenças envolvendo contas de compensação, o mais provável, segundo a avaliação
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26 Trabalhos análogos foram realizados em outras instituições supervisionadas.
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feita à época, era de o achado estar relacionado à falta de controle na contabilização de tais valores ou, na pior das hipóteses, seria um indício de que o Panamericano estivesse deixando de contabilizar créditos cedidos com coobrigação na devida rubrica de compensação para não impactar o cálculo de alocação de capital regulamentar para suportar tais operações. Assim, foi emitido despacho nos seguintes termos, em 22 de julho de 2010: *"2. Tendo sido encontradas divergências relevantes entre as iriformações de saldo de* *operações cedidas com coobrigação, total e por cessionário, iriformadas pelo* *Panamericano nos Leiautes fornecidos, em relação às iriformações de saldo de* *operações adquiridas com coobrigação iriformadas pelo SFN junto ao SCR,* *propomos a solicitação das seguintes informações junto aos Conglomerados[..]*
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3. *Para as datas-base de set/09, dez/09 e mar/10, iriformar o saldo contábil das* *operações adquiridas com coobrigação discriminada por cedente."*
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138. Em decorrência dessa manifestação, iniciou-se, em 23 de julho de 2010, para cotejamento, procedimento de consulta direta a bancos cessionários, contrapartes do Panamericano nas referidas operações de cessão de créditos. No dia 26 de julho de 2010, foi encaminhada à instituição solicitação de esclarecimentos preliminares gerais, relativos às operações de cessão de crédito, por meio do Ofício Desup/GTSP4/Cosup-04-2010/0366.
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139. Entre 29 de julho e 10 de agosto de 2010, foram recebidas as respostas dos bancos cessionários e, após análise desse conjunto de dados, o Panamericano foi chamado pelo Desup para prestar novos esclarecimentos. Entretanto, como as explicações não foram consideradas satisfatórias, foi enviada a "Requisição de Esclarecimentos GTSP4/Cosup-04-2010/037", de 8 de setembro de 2010, origem do Pt 100149316027 no qual foram acostados os documentos obtidos
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e relacionados aos trabalhos que foram identificando a manipulação de informações contábeis e os prejuízos no Panamericano ao longo da ação de fiscalização.
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140. Somente a partir de reunião ocorrida em 10 de setembro de 2010 com diretores do Panamericano, começou-se a perceber que tais diferenças poderiam representar inconsistências contábeis que inflavam o ativo da instituição. Ainda nesse momento, a percepção da Supervisão era a de que falhas relevantes de controles internos haviam ocorrido e que tais deficiências poderiam resultar em impacto patrimonial.
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141. Em 7 de outubro de 2010, o Presidente do Conselho de Administração e o Diretor Superintendente do Panamericano solicitaram prazo adicional até 13 de outubro de 2010 para apresentar levantamento completo e conclusivo sobre as inconsistências contábeis detectadas por esta Autarquia, assumindo o compromisso de apresentar proposta com vistas à regularização da situação patrimonial.
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142. Em 13 de outubro de 2010, a administração do Panamericano encaminhou planilhas detalhando as origens das divergências de valores. Na segunda quinzena de outubro de
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27 Processo autuado em setembro de 2010.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 33
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2010, a Supervisão realizou apurações, por meio de testes com bases de dados fornecidas pelo Panamericano, cotejando o resultado com as informações prestadas pela instituição, o que levou à identificação de indícios das irregularidades decorrentes de ativos insubsistentes e passivos omissos que ensejariam a determinação de ajustes regulamentares na situação patrimonial do banco, não havendo, a essa época, evidências de que se tratava propriamente de manipulação de informações contábeis.
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143. Em 4 de novembro de 2010, foi lavrado o Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, nos autos do Pt 1001493160, em que são descritos os ajustes, evidenciado o Patrimônio de Referência Ajustado e explicitada a necessidade de recomposição da situação patrimonial do Panamericano.
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144. Na continuidade do processo de apuração, com a instituição já sob nova gestão, identificou-se que os "sistemas legados" continham dados não distorcidos, isto é, as informações contidas nessas bases de dados sobre os contratos cedidos estavam preservadas e refletiam aquilo que deveria ser o seu correto registro contábil. Somente com tal avanço no trabalho de fiscalização é que se verificou que as informações regulamentares endereçadas ao BCB eram manipuladas e alteradas (a partir daquelas constantes dos "sistemas legados"), caracterizando, agora sim, indícios de manipulação de informações contábeis.
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145. Somente nessa fase, portanto, pôde-se concluir que as irregularidades estavam, em grande parte, relacionadas com adulterações nas informações produzidas em seus sistemas de controle e nos registros de sua contabilidade, circunstância que corrompeu a base de informações utilizada para auditoria e, consequentemente, não permitiu apontar o momento exato em que essas ocorrências tiveram início. *87-iv) que tipo de irregularidade/ocorrência ensejaria a paralisação do processo de autorização*
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*ou a negativa de autorização por parte do Deorf*
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146. Preliminarmente, cabe repisar que, à época da instrução do processo de autorização conduzido pelo Deorf e decidido pela Diretoria Colegiada do BCB, o trabalho de apuração feito pelo Desup encontrava-se em andamento, ainda numa fase inicial, envolvendo solicitação e cruzamento de informações, num contexto de verificação ampla das várias instituições supervisionadas com atuação no mercado de cessão de créditos.
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147. A identificação posterior de indícios de irregularidades (final de outubro de 2010) e finalmente de manipulação de informações contábeis (após novembro de 2010) não produz impacto sobre a autorização concedida pela Diretoria Colegiada em 15 de julho, pois todos os requisitos regulamentares foram cumpridos na época própria, cabendo destacar ainda que os controladores do Panamericano executaram, com base no Termo de Comparecimento de 4 de novembro de 2010, plano de regularização das ocorrências, com aporte de recursos para recomposição da situação patrimonial da instituição financeira, de acordo com as regras vigentes.
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148. Como já mencionado, nesse tipo de operação, as razões de decidir têm por base, essencialmente, o cumprimento de requisitos regulamentares pela instituição adquirente,
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eventuais alterações no planejamento estratégico da instituição adquirida e os efeitos da operação sobre a concorrência e concentração no SFN.
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149. O não cumprimento de quaisquer dos requisitos regulamentares aplicáveis ao novo integrante do grupo de controle, a identificação de riscos relevantes decorrentes da nova orientação estratégica a ser implementada pela instituição adquirida ou prejuízo à concorrência no SFN poderiam, em tese, constituir razões para indeferir a operação. Nessa linha, a título ilustrativo, eventual deficiência de capacidade econômico-financeira da instituição adquirente constituiria óbice ao deferimento do pleito, não se vislumbrando essa situação no caso concreto.
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150. Frise-se, por oportuno, que o requisito de capacidade econômico-financeira recai sobre o controlador final da adquirente, assim considerado não apenas o participante direto, mas, essencialmente, seus controladores finais, procedimento em linha com os padrões internacionais propugnados pelo Comitê de Basileia para Supervisão Bancária.
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151. No documento intitulado Core *Principies for Effective Banking Supervision,* o referido comitê trata do assunto nos princípios 5 - *licensing criteria e 6 - transfer of significant* *ownership, cujos respectivos critérios essenciais 5 e 4 são transcritos abaixo, conforme original,* para evitar eventuais erros de tradução: *"The licensing authority* ***ident(fies and determines fite suitability*** *of the bank's major* *shareholders, including the* ***ultimate bene\_ficial owners,*** *and others that may exert* *significant injluence. It also assesses the transparency of the ownership structure, the* *sources of initial capital and tlte ability of sltarelwltlers to provide additional financial*
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***support, where needed."***
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*"The supervisor obtains from banks, through periodic reporting or on-site examinations,* *the names and holdings of ali significant shareholders or those that exert controlling* *injluence,* ***including tlte identities of bene\_ficial owners of sltares being held by***
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***nominees, custodians and tltrouglt velticles tltat might be used to disguise ownersltip."***
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152. Assim, a regulamentação do CMN (tanto a Resolução nº 3.040, de 2002, vigente à época dos fatos, quanto a atual Resolução nº 4.122, de 2012) refere-se a conceito amplo de controle, incluindo o controlador direto e também o controlador indireto ou final. Essa é a razão de se ter apontado, na Nota Técnica Diorf-471/2014, de 7 de novembro de 2014, que *"a* *aquisição da participação acionária no Banco Panamericano S.A. não configurava avença* *materialmente relevante frente ao Patrimônio Liquido da Caixa Econômica Federal, de* *R$13.143. 767.198, 75, na data-base de dezembro de 2009".* *87-v) se o Deorf efetuou análises mais detidas em relação às irregularidades verificadas nas* *fiscalizações.*
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153. A pesquisa foi efetuada pelo Deorf em 18 de maio de 2010, à época da elaboração do Parecer Deorf/Cofin-1-2010/4320, de 26 de maio de 2010, quando inexistia registro de irregularidade apontada pela área de fiscalização. Na verdade, nem existia ação de fiscalização propriamente dita, específica para o Panamericano, que só foi iniciada em setembro de 2010
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depois de detectadas inconsistências contábeis em verificação ampla em instituições com atuação no mercado de cessões de crédito. Ademais, eventual apontamento de supostas irregularidades praticadas pela instituição que está sendo adquirida não constitui impedimento para a aprovação da operação, impondo-se frisar, novamente, que não há qualquer previsão legal ou regulamentar que condicione a autorização do negócio a ação de fiscalização na instituição adquirida ou à inexistência de indício de irregularidade, elementos que, de todo modo, não estavam presentes no caso concreto, naquele momento.
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*87-vi) por que motivo o Deorf, após o dia 18/05/2010, não efetuou nova pesquisa no sistema de monitoramento mantido pela área de supervisão do Bacen.*
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154. Nos termos do item 5 da anexa Ordem de Serviço nº 4.451, de 13 de março de 2009, expedida pelo Chefe do Deorf, as pesquisas realizadas têm validade por 30 (trinta) dias, podendo ser refeitas quando houver indício de que alguma irregularidade tenha ocorrido ou sido registrada durante esse prazo, o que não se verificou no caso concreto. *87-vii) por que referido processo, dadas suas características, não mereceu frequentes consultas*
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*ao sistema da área de fiscalização.*
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155. O processo não tinha nenhuma característica especial, pois se tratava de modalidade de operação com que o Deorf se depara ordinariamente no exercício de suas competências de análise de propostas de transferência de controle ou alteração no grupo de controle de instituição financeira, o que ensejou a aplicação da regra usual a casos da espécie. Além disso, não havia qualquer indicação de problema específico com as partes interessadas, muito menos com o controlador do adquirente, cabendo ressaltar, ainda, que o sistema da Difis não é atualizado diariamente em relação a cada uma das instituições financeiras fiscalizadas, dependendo do fluxo natural de cada ação de supervisão, sendo o registro feito ao final de cada procedimento fiscalizatório, conforme explicitado no parágrafo 32, acima. Além disso, como já se frisou na resposta ao quesito 87-iv, o foco na análise é centrada no adquirente.
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*87-viii) se o Diretor de Fiscalização do Bacen, quando da realização da reunião em que a Diretoria Colegiada aprovou o Voto 168/201 O, fez algum pronunciamento em relação às irregularidades do Panamericano.*
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156. Não houve registro pelo Diretor de Fiscalização, ou por qualquer outro membro da Diretoria Colegiada, uma vez que, à época da aprovação da matéria pela Diretoria Colegiada do BCB, não havia indícios de irregularidade, estando o trabalho da Supervisão em fase muito inicial, de levantamento e cotejamento de informações, como já explicado nos parágrafos 67 a 77 e 128 a 146.
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157. A título de demonstração, segue anexa a Ata da 2.664ª Sessão da Diretoria Colegiada, de 15 de julho de 2010, na qual foi aprovado o Voto BCB nº 168/2010, sem qualquer comentário adicional dos Diretores a respeito da proposta submetida pela Dinor.
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158. Cumpre consignar, a esse propósito, que as minutas de votos são distribuídas aos Gabinetes dos membros e demais participantes da Diretoria Colegiada com antecedência, de
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modo a permitir a avaliação de seus aspectos pelas respectivas assessorias, ocasiao em que podem ser sugeridos ajustes ou apontados questionamentos quanto ao mérito. No caso concreto, a aprovação do voto, na forma proposta, reafirma a convicção de que não havia nenhum óbice técnico ou jurídico à autorização concedida pela Diretoria Colegiada, cabendo repisar que, à época da reunião desse órgão, não havia evidências concretas da ocorrência de inconsistências, irregularidade ou manipulação de informações contábeis no Panamericano. *87-ix) verificar o teor dos processos das fiscalizações realizadas pelo Bacen no Panamericano,*
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*bem como as datas em que os respectivos achados foram (ou deveriam ter sido) registrados.*
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159. Esse ponto já foi abordado nos parágrafos 67 a 77 e nas respostas aos itens 87-i e 87-iii, acima, cabendo frisar que, até a segunda quinzena de outubro de 2010 e a celebração do Termo de Comparecimento em 4 de novembro de 2010, o trabalho de apuração encontrava-se em andamento, não havendo, anteriormente, certeza ou conclusão acerca dos fatos.
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*87-x) verificar se o Desup somente alimenta o sistema após a conclusão da inspeção.*
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160. A Supervisão pode alimentar o sistema a qualquer tempo (Comentário Tipo 3), desde que tenha certeza do fato relevante. Todavia, por conter a conclusão e as determinações da Supervisão, o comentário, quando decorrente de trabalho de inspeção (Comentário Tipo 1), via de regra, é inserido ao final de cada trabalho, contemplando os seus principais pontos e os aspectos que foram objeto de comunicação do resultado da inspeção à entidade supervisionada, quando então se encerra a atividade no PAS.
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161. No caso concreto, o trabalho de apuração encontrava-se em andamento, não havendo razoável grau de certeza ou conclusão acerca das irregularidades, o que só ocorreu na segunda quinzena de outubro, do que resultou o Termo de Comparecimento de 4 de novembro de 2010, efetuando-se o registro no sistema logo em seguida (12 de novembro), portanto, de modo tempestivo.
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*87-xi) o conteúdo dos documentos (extratos) que contenham as informações que o De01f obteve quando realizou a consulta no sistema monitoramento no dia 18/05/201 O.*
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162. O conteúdo está disponível no SisComent, gerenciado pela Difis. Segue anexo conjunto de comentários sobre o Panamericano, lançados no sistema entre 2007 e 2010.
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*97-i) em que atividade de fiscalização foram identificadas as irregularidades no Panamericano, conforme item 89 desta instrução.*
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163. Os indícios de irregularidades no Panamericano foram identificados na segunda quinzena de outubro de 2010, na atividade 36119, realizada com o objetivo específico de apurar possíveis inconsistências contábeis na instituição. Tal atividade foi conduzida no âmbito do Pt 1001493160 - Acompanhamento Específico, em cujos autos foi lavrado, em 4 de novembro de 2010, o Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, em que são descritos os ajustes, evidenciado o Patrimônio de Referência Ajustado e explicitada a necessidade de recomposição
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da situação patrimonial do Panamericano. Diferentemente do quanto afirmado no enunciado do quesito, as irregularidades não foram identificadas na atividade de fiscalização mencionada no item 89 da manifestação da SecexFazenda, que se refere ao processo relacionado ao trabalho no Panamericano realizado no contexto da verificação ampla em instituições financeiras com atuação no mercado de cessão de créditos. Detalhamento sobre as ações de fiscalização pode ser visto nos parágrafos 67 a 77 desta Nota Técnica e nas respostas aos itens 87-i e 87-iii, acima. *97-ii) em que período foi realizada referida atividade de fiscalização.*
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164. A atividade 36119, no período de 8 de setembro de 2010 a 31 de dezembro de 2010.
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*97-iii)por que motivo o De01f não foi imediatamente informado sobre a ocorrência de referidas irregularidades.*
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165. A informação sobre a ocorrência não foi repassada ao Deorf durante a instrução do processo de autorização, que culminou com a aprovação do Voto BCB nº 168/2010, de 15 de julho de 2010, simplesmente porque, à época, não havia nem sequer indícios de irregularidade, o que só foi verificado na segunda quinzena de outubro de 2010.
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166. Ademais, até a data de lavratura do referido Termo de Comparecimento, o trabalho de apuração encontrava-se em andamento, não havendo razoável grau de certeza ou conclusão acerca dos fatos, de forma que não se justificava, até então, a inserção de informação no sistema, conforme já se esclareceu nos parágrafos 30 a 32 e 78 a 81, ut supra.
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167. Como já pontuado, a apuração das irregularidades contábeis no Panamericano culminou com a lavratura do Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, e em 12 de novembro 2010 foi feito o registro dessa situação no sistema informatizado interno (SisComent), portanto, de forma tempestiva à conclusão do trabalho. *97-iv) qual a natureza da ocorrência ou da irregularidade que deu origem ao Despacho citado* *pela Difis em sua Nota Técnica e transcrito pelo item 91, acima.*
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168. Em 22 de julho de 2010, o Desup emitiu o seguinte despacho no Pt 1001482029, autuado no contexto do trabalho de verificação ampla em várias instituições financeiras com o objetivo de analisar o comportamento dos diversos agentes operadores no mercado de cessões de crédito:
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*"2. Tendo sido encontradas divergências relevantes entre as informações de saldo de operações cedidas com coobrigação, total e por cessionário, informadas pelo Panamericano nos Leiautes fornecidos, em relação às informações de saldo de operações adquiridas com coobrigação informadas pelo SFN junto ao SCR, propomos a solicitação das seguintes informações junto aos Conglomerados[. ..]*
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3. *Para as datas-base de set/09, dez/09 e mar/10, informar o saldo contábil das*
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*operações adquiridas com coobrigação discriminada por cedente."*
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169. Assim, a ocorrência que motivou o referido despacho foi a verificação de que as informações contábeis do Panamericano prestadas ao BCB, relativas às suas posições como banco cedente, registradas na conta de controle ( conta de compensação), divergiam significativamente das informações prestadas pelos bancos cessionários ao SCR, fato que levou a Supervisão a iniciar trabalho específico de apuração na instituição financeira.
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170. Vale pontuar, por oportuno, que esse despacho não teve o condão de atestar a existência de irregularidades, tanto assim que registrou, em verdade, a percepção do Desup de que eram necessárias mais informações para apurar o fato, por não ser possível, naquele momento, adotar qualquer conclusão sobre a ocorrência. Oportuno esclarecer que naquele instante não havia qualquer evidência de se estar diante de manipulação de informações contábeis. Por se tratar de diferenças envolvendo contas de compensação, o mais provável, segundo a avaliação feita à época, era de o achado estar relacionado à falta de controle na contabilização de tais valores ou, na pior das hipóteses, ser um indício de que o Panamericano estivesse deixando de contabilizar créditos cedidos com coobrigação na devida rubrica de compensação para não impactar o cálculo de alocação de capital regulamentar para suportar tais operações.
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171. Os trabalhos de superv1sao decorrentes dessa manifestação estão descritos nos parágrafos 67 a 77 e nas respostas aos itens 87-i e 87-iii, acima. *97-v) em que dia efetivamente foram ident(ficadas as irregularidades, uma vez que as* *informações fornecidas pela Dijis somente apresentam a data em que o Despacho foi proferido.*
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172. Como já esclarecido, os indícios de irregularidades foram identificados na segunda quinzena de outubro de 2010, do que resultou o Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, de 4 de novembro de 2010, que descreve os ajustes a serem efetuados, evidencia o Patrimônio de Referência Ajustado e explicita a necessidade de recomposição da situação patrimonial da instituição financeira, documentos esses encartados no Pt 1001493160.
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*97-vi) se as irregularidades a que se refere a Dijis teriam ocorrido antes da aprovação do Voto 168/201 O pela Diretoria Colegiada.*
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173. Como já pontuado nos parágrafos 67 a 77, acima, as irregularidades estavam, em grande parte, relacionadas com adulterações nas informações produzidas nos sistemas de controle e registros da contabilidade da instituição financeira, circunstância que corrompeu a base de informações utilizada para auditoria e, consequentemente, não permitiu apontar o momento exato em que essas ocorrências tiveram início.
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174. Vale ressaltar que o Voto BCB nº 168/2010 é de 15 de julho de 2010, portanto, anterior ao Termo de Comparecimento Desup/GTSP4-2010/003, lavrado em 4 de novembro de 2010. É anterior mesmo ao início do trabalho específico no Panamericano, em 8 de setembro de 2010, que deu origem ao Pt 1001493160, no qual a apuração a cargo do Desup culminou com a assinatura do referido termo.
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*125-i) por que razão a autorização concedida pela Diretoria Colegiada, embora, de acordo com o Bacen, tenha se aperfeiçoado ainda em julho de 2010, somente foi publicada no Diário Oficial*
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*da União no dia 10 de novembro de 2010.*
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175. A instrução do processo somente se completou em 10 de agosto de 2010, sendo então elaborado o Parecer Deorf/Cofi-1-2010/7903, de 27 de agosto de 2010, relatando que o Panamericano entregou os documentos faltantes e atestou que todas as condições contratuais haviam sido cumpridas e propôs, então, o registro da operação de ingresso da CaixaPar no grupo de controle do Panamericano, em consonância com a decisão da Diretoria Colegiada (item 45 do Voto BCB nº 168/2010). Essa proposta foi acolhida pelo Diretor da Dinor, Substituto, em 9 de novembro de 2010, quando, aliás, o Panamericano já havia eleito gestores representativos do novo grupo de controle formado.
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176. Recorde-se que, no período de 15 de julho a 9 de novembro de 2010, foram adotadas tão somente as providências requisitórias necessárias à implementação do quanto decidido pelo Colegiado e à conclusão do registro da operação, inclusive para produção de seus efeitos perante terceiros, tudo com base no poder requisitório de que dispõe o BCB para o desempenho de suas atribuições (art. 37 da Lei nº 4.595, de 1964), conforme já explanado no parágrafo 12, ut supra.
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177. Vale acrescentar que a publicação das decisões que são objeto de divulgação no Diário Oficial da União é conduzida pelo Chefe da Divisão onde o processo foi analisado. Não se faz necessária ordem específica do Chefe do Departamento nesse sentido, pois se trata de procedimento rotineiro no âmbito do Deorf, consoante instruções contidas no item 9.7.20.10 do Sisorf.
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*125-ii)por que motivo, dado que, no entender do Bacen, a autorização concedida pelo Voto*
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*168/201 O não foi condicional, o Sr. Maurício Costa de Moura, quando da realização da reunião de que trata o item 6 desta instrução, ao ser questionado em relação ao caráter definitivo ou*
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*não da decisão contida em referido Voto, teria informado que, no caso concreto:*
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a) *a autorização definitiva foi dada pela Diretoria Colegiada e o Deorfficou incumbido de* *verificar o atendimento de determinadas condições;*
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b) *se as partes não atendessem às condições estabelecidas o processo não estaria autorizado;*
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c) *as condições precisavam ser atendidas para que a autorização pudesse se aperfeiçoar; e* *d) se as condições não fossem atendidas o Diretor da área comunicaria à Diretoria Colegiada* *que a autorização não poderia ser ape1feiçoada.*
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178. Frise-se novamente que a decisão da Diretoria Colegiada consubstanciada no Voto BCB nº 168/2010, de 15 de julho de 2010, foi terminativa, seguindo-se a isso fase de verificação do cumprimento de aspectos formais, como já pontuado na anexa Nota Técnica Diorf 471/2014 e nos parágrafos 5 a 14, mais acima, tudo consoante com o poder requisitório do BCB, baseado no art. 37 da Lei nº 4.595, de 1964, o que é de todo suficiente para dar curso às providências procedimentais necessárias ao registro dessa operação relacionada à organização do SFN.
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NOTA TÉCNICA CONJUNTA DIORF/DIFIS 40
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179. Quanto ao mais, importa assinalar que as manifestações oficiais do BCB são aquelas firmadas em seus documentos, tais como votos, ofícios, notas técnicas e pareceres jurídicos, que já trazem os esclarecimentos pertinentes às indagações formuladas, não sendo razoável ater-se a declarações pontuais produzidas em reuniões de trabalho das quais não foram assentados os termos de fala dos presentes.
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*125-iii) o teor da Ata referente à reunião na qual a Diretoria Colegiada proferiu o Voto 168/2010.*
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180. A Ata da 2.664ª Sessão da Diretoria Colegiada do BCB, de 15 de julho de 2010, na qual foi aprovado o Voto BCB nº 168/2010, segue anexa à presente Nota Técnica.
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130. [...] é necessário verificar se referido desembolso teria sido feito pela CaixaPar caso, por *hipótese, a mesma tivesse conhecimento de que a autorização exarada pela Diretoria Colegiada* *do Bacen por intermédio do Voto 168/201 O tivesse a natureza de autorização condicional ou* *fosse considerada incompatível com a legislação vigente.*
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181. As exigências feitas pelo BCB para a conclusão da operação não eram de natureza que pudessem levar a adquirente a ter dúvida quanto ao desfecho final do seu pedido, visto que foi solicitado apenas um ajuste formal no acordo de acionistas, nada dispondo os Ofícios Deorf/Gabin-2010/06731 e 2010/06732 sobre o pagamento da parcela remanescente do preço do negócio. Essa questão, aliás, está fora da alçada de atribuições do BCB, uma vez que o preço e o pagamento são aspectos livremente pactuados pelas partes, sem intervenção do Estado.
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135. *A SecexFazen entende que a análise dos procedimentos adotados pelo Bacen em referido* *caso somente pode ser adequadamente efetuada com a realização da inspeção sugerida pelo* *MPJTCU, oportunidade em que poderão ser obtidos os documentos e as informações* *necessários ao entendimento das circunstâncias que motivaram o Bacen a optar pela não* *decretação de um regime de administração especial temporário no Banco Panamericano S.A.*
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182. Sem prejuízo da realização de eventual inspeção, caso assim determine o Colendo Tribunal, esta Nota Técnica apresenta resposta a todas as questões formuladas pelo MPjTCU e pela SecexFazenda no Processo TC 019.332/2014-9 - levando em conta inclusive o que já foi objeto dos Processos TC 028.935/2008-4 e TC 032.035/2010-1, ambos julgados pelo TCU sem identificação de qualquer irregularidade atribuível ao **BCB -, inclusive com** a indicação das razões pelas quais se entendeu que a decretação de regime especial não era a medida mais consentânea com o ordenamento legal e o interesse público, promovendo-se, também, a juntada de todos os documentos olicitados.
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